一、迪斯尼与公共行政 上海可能兴建迪斯尼大型游乐园的消息近来再次浮出水面，一时引起各方面的关注。令笔者感兴趣的倒不是诸如“迪斯尼到底是落户浦东川沙还是崇明”、“据说多达400亿的庞大预算”以及“香港迪斯尼的前车之鉴”或相应的地缘经济学等问题，而在于这一事件在全球化文化生产和传播体系中的象征意义。此事事关上海的经济发展、城市建设和公共文化事业，自然可以放在诸多理论背景下进行审视：发展经济学的思考起点是：“发展为了谁？通过谁来发展？为什么而发展？”① 政治经济学则关注：“谁在赚钱，赚谁的钱，赚钱后怎样使用？”世界体系理论和全球化理论则关注世界政治、经济、文化分工体系及其新旧秩序（文化帝国主义、文化殖民主义、后殖民主义等）。公共行政理论或公共管理学则更多关注公共利益服务，“一个公共事业是为公共利益服务的（为所有成员提供服务）”②，及其方式：是政治与行政的分立以及决策与执行的分离，还是决策与执行运营的集权③。换言之，首先必须弄清楚迪斯尼项目的中国合伙人及其经济身份，即由谁来投资和运营，是国有还是私营，是国家控股还是私人投资——这也涉及公共行政理论中所谓的“国家的边缘”即“政府公司的不断膨胀和公共政策的私有化”等问题④ 等等，只有明确了这一点之后才能进入到下一步的分析。 倘是政府投资（这意味着使用纳税人的钱，因此亦是一种公共行政和公共事务），在决策或纳入预算时必须综合考虑其经济收益与社会文化效应等诸多方面。从社会文化效应方面来考虑，则涉及对公共行政管理的定位与城市建设与发展定位（是“以人为本”、“以民为本”，还是“以权力、资本和财富为本”等，何为目的，何为手段、杠杆，也就是为谁服务的问题：全体市民、中高收入阶层乃至权贵阶层？）等论题，所以首先应思考如下问题：第一，在上海市的城市建设、公共行政和公共文化事业等方面，迪斯尼项目是否占据着一个应予优先考虑的位置，是否尤为紧追和必要，有着怎样的（短期与长远的）社会效应或后果，在全球化的今天，具有什么样的文化象征意义；第二， （就中国投资方而言）对迪斯尼具体的管理、运营如何，政府如何监管，利润如何在国家、（地方）政府与管理者、经营者之间进行分成（这涉及所有权、使用权与经营权等之间的复杂关系⑤），又如何通过诸如合理的税收政策杠杆、公平的公共财政制度和国民收入分配体系、合法的资源配置方式和不断扩展的公共文化建设事业等，让全体（上海）人民获得切身利益，等等。一言以蔽之，在建立起公共文化事业的健全、完善、公平、公正的政治、经济（包括公共财税体制）和行政制度前提⑥ 的基础上，如何保证其“公共性”，其“公共性”又如何体现出来。 这便首先需要回答何为“公共性”的问题。公共行政理论对“公共”的理解有三个维度：机构、利益和参与。就“机构”而言，“根本的区别在于机构成员的行动是因私还是为公。公私之别对回答以下问题非常重要：作为机构成员，你的立场是什么？你的行动和决定对他人的影响有多大？”公共“利益”意味着为所有社会成员提供服务，即公共利益。“参与”指机构、服务、事务等的开放度，换言之，是向全体人民开放，还是仅仅只有部分特定人群受惠？这包括活动、空间、信息、资源以及服务、决策等的参与性。与上述三个维度相对应，便有关于“公共性”的制度定义（不可简单地定义为政府机构，而是同时也包括公共部门、某些非政府机构、各种学术文化团体、基金会、民间财团以及诸如志愿组织、非赢利公司、慈善事业等的非赢利、志愿性的第三部门组织等）、规范定义（新公共行政学理论不注重政府机构而更注重公共利益，不仅包括政府机构及其行动，还包括其他机构、技术和相互关系。换言之，公共行政理论以促进公共利益的公共事业优先论为其首要原则）和组织定义（以促进全体人民和最广泛群体的利益服务，强调其覆盖范围、最大利益化、公正与公平等）⑦。以这一“公共性”概念来考量上海迪斯尼项目，就应该充分考虑经济发展与公共行政建设、效率与公平、经济发展与市民实际生活质量改善之间的关系⑧。换言之，对迪斯尼项目的优先性进行战略评估。显然，迪斯尼项目也是一个巨大的商业机会，这也应该是政府或相关部门有意引进迪斯尼项目的初衷。但需要考虑的是，在目前中国和上海经济总体发展形势下，时机是否成熟？是否牺牲了当下其他或许更为重要、紧迫、需要优先资金投入和行政应对的、事关国计民生的公共事业，来换取迪斯尼项目带有一定风险的将来可能的经济收益？这仍然值得深思熟虑和周全思考，进行全面周密的可行性分析调查。公共行政的首要原则是集中财力优先办理关系到国计民生和公共服务、公共文化等方面的事情，因此，与单纯的商业、娱乐目的的考量相比，是否应该优先考虑诸如教育科技文化事业、医疗保健、社会保障体系、城市公共设施和公共文化空间建设、社区文化建设等直接惠及全体市民的公共事业？这应该是相关部门将其纳入行政决策考量的重要基础和前提，也是政绩考核最为重要的标准之一。应当承认，跟国内其他城市相比，上海在市政基础设施建设和公共文化事业等多方面做得相当不错，但显然同样还有更多的提升空间。而就当前的上海经济发展水平以及目前的大多数上海普通市民而言，迪斯尼其实仍然属于高消费娱乐产品，而上海历来并不缺乏针对富人阶层的高消费娱乐，相对欠缺的恰恰是适合平民的有质量有品位的公共文化娱乐设施和项目，以及相关的公共空间和场所。一个城市的公共文化事业发展的水平和质量最终都必须落实在作为城市主体的普通市民或平民身上。在进行城市公共文化规划设计时，理应认识到这一点：同质的、单一的、过度商业化的娱乐设施、项目的大量建设和密集分布，并不意味着公共文化生活的丰富和多元化，而恰恰是狭窄化了，不利于提升城市的文化品位和质量，不利于人性的扩展和丰满，无法促进城市的精神文明建设。城市公共文化、娱乐消闲事业需要的是多元化的丰满，而并非数量上的单一层次的同质扩展。
