欧盟于2007年6月推出对中亚地区的首份政治战略文件（2007－2013年），标志其中亚政策进入新阶段。本文分析了欧盟原有中亚政策框架及其新政策出台背景、新政策主要内容和特点，认为新政策对中国的影响总体上利大于弊，中国应抓住机遇，对欧盟的政策施加影响。 一 欧盟中亚政策原有框架及新政策出台的背景 （一）欧盟中亚政策原有框架 1991年中亚五国独立后，欧盟及其各主要成员国与五国迅速建立了外交关系。从地区政策的角度而言，欧盟当时确立的中亚政策框架主要包括以下机制： （1）《伙伴关系与合作协定》（The Partnership and Cooperation Agreements，PCAs） 该协定为欧盟与中亚五国的双边关系提供了法律框架。欧盟与哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦和乌兹别克斯坦的协定于1999年正式生效，而和塔吉克斯坦和土库曼斯坦的协定至今仍待欧盟一些成员国批准生效。欧盟希望协定使中亚五国“通过与欧盟和平互动实现稳定与繁荣”。① （2）“对独联体国家的技术援助”（Technical Assistance for the CIS，TACIS） 欧盟委员会从1991年开始启动“对独联体国家的技术援助”项目，对象是包括中亚五国在内的12个国家，② 主要目的是帮助对象国顺利渡过转型期。从1991年至2006年，通过“对独联体国家的技术援助”项目欧盟向中亚五国的资助总额达到6.4亿欧元，③ 资助内容包括环境、电信、能源、交通、司法和国内事务方面的合作，其重点在于由一些次地区合作机构倡议发起的跨界问题的解决。在TACIS框架下，“欧亚走廊交通”项目（TRACECA,Transport Corridor Europe Caucasus Asia）亦值得一提。该项目始于1993年，旨在推动欧洲、高加索和亚洲走廊的贸易与交通，以重振“丝绸之路”。TACIS最终被纳入《中亚地区战略文件》（2002－2006年），显示欧盟委员会试图通过该文件使其对中亚五国的援助形成完整的战略框架。 （二）欧盟中亚新政策出台的背景 随着形势的发展变化，欧盟对中亚地区愈益重视，并于2007年6月推出第一份中亚地区政治战略文件，欧盟对中亚的新政策的出台是基于以下因素的考虑： 首先，中亚已成为欧盟“邻国的邻国”。欧盟东扩，特别是2004年5月1日的第五次扩大，使欧盟不仅在地理位置上更加靠近中亚地区，在政治和经济上与中亚国家的关系也更加紧密。欧盟扩大后，为处理与新邻国的关系推行了“睦邻政策”（European Neighborhood Policy），中亚五国随即成为“邻国的邻国”（the neighbors of our neighbors）。“对欧盟而言，中亚地区不再是一个遥远而无意义的部分。它开始变得重要起来了。”④ 原有的机制，即上述的PCAs和TACIS，由于其带有“选择性”的特点，已不足以处理欧盟和中亚国家的关系，亦缺少影响地区事务的能力。欧盟察觉到了这种不足，并从2005年起设立了欧盟中亚事务特别代表，试图在一个更高的层面上帮助欧盟和中亚国家进行沟通。⑤ 但是，欧盟仍然缺少一个完整、详尽、富有远见的中亚战略，使得它的地区政策“充满说教且少有成果”。⑥ 其次，中亚的稳定和安全对欧盟具有重要意义。由于中亚已成为欧盟“邻国的邻国”，其稳定与安全对欧盟的意义较以前大为上升。欧盟内部认为，中亚地区虽然目前表面形势平静，但发生不稳定的可能性很大。⑦ 特别是乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦三国交界的费尔干纳盆地地区的伊斯兰极端主义、毒品运输以及由传染病、环境污染、腐败的政府管理及其他问题所导致的潜在冲突都对欧盟构成直接威胁。“9·11”事件之后的伦敦和马德里爆炸案令欧盟国家视反对恐怖主义为当前国际议程之首，中亚国家由此受到欧盟的重视。虽然对中亚稳定与安全的重要性不存在异议，但对什么是中亚稳定与安全的最大威胁，欧盟内部观点不同。一种观点认为试图把温和、世俗国家变成极端伊斯兰国家的伊斯兰极端组织是中亚安全的最大威胁；另一种观点则认为某些试图利用反恐战争获得西方支持的中亚国家政府才是真正的威胁。⑧ 第三，欧盟对中亚国家的民主与人权状况不满。欧盟认为中亚国家政府集权、腐败，人权记录糟糕。2005年，吉尔吉斯的“郁金香革命”和乌兹别克安集延事件促使欧盟重新审视其在中亚推进民主的政策。欧盟官员认为，虽然欧盟被外界批评为上述两项事件的幕后操纵者之一，但事实却正好相反，欧盟对事件的发生非常吃惊。⑨ 此后，欧盟更加重视该地区国家的民主和人权状况。当乌兹别克政府拒绝接受对安集延事件进行国际调查后，欧盟于2005年10月开始对乌兹别克进行制裁。制裁包括PCAs的部分终止，对12名欧盟认为“在安集延事件中随意、不适宜地使用武力负有直接责任的”乌兹别克官员拒发签证以及武器禁运。在对乌兹别克实行制裁的同时，欧盟对哈萨克斯坦可能出现的民主转变表现出支持的姿态。欧盟将哈萨克斯坦视为可能成为地区榜样的国家，并支持哈萨克斯坦成为2009年欧洲安全与合作组织（OSCE）的主席国。 第四，其他大国的势力已经进入中亚，欧盟自然不甘落后。“9·11”事件后，由于反对国际恐怖主义成为国际事务议程上的主要议题，中亚地缘政治地位迅速提高，再加上中亚地区丰富的油气资源，使它成为各主要大国竞相关注的地区。首先，美国史无前例地进入了中亚，不仅在中亚设立了军事基地，而且与乌兹别克和哈萨克斯坦建立了战略伙伴关系。美国对中亚国家的非军事援助在2004年达到1.3亿美元。⑩ 虽然“郁金香革命”和安集延事件后，美国被迫从乌兹别克军事基地撤出，其在中亚的影响力受到了一定的限制，但它毫无疑问仍是该地区重要的外部影响力量之一。其次，中国在中亚的影响力逐渐上升。中国与中亚国家的政治经济关系发展良好。中国积极推动上海合作组织（SCO）成为新型地区合作组织，在地区安全、经济事务上有所作为。上合组织的迅速发展已经引起全世界的瞩目。再次，俄罗斯对中亚国家具有传统的、巨大的影响力。近年来，俄罗斯正积极推动集体安全条约组织（CSTO）等地区合作机制，并通过能源合作等政策强化与中亚国家的联系，重振其对中亚地区的影响力。除上述国家外，日本、印度和伊朗等国家也积极发展和中亚国家的关系。虽然用“新的大博弈”（new Great Game）来形容目前在中亚的地缘战略态势并不妥当，但外部力量对中亚的重视确是事实。欧盟显然已经落后了。
