纵观东盟40年的发展史，成员国如何认知和对待东盟一方面取决于不断变化的外部国际环境，另一方面也与其各自的国家特性及其相应的对外战略密切相关。与一些东盟伙伴一样，新加坡对东盟的认知大体上经历了从片面到全面、从表面到深层的过程，其与东盟的关系也有一个从轻视到重视、从被动到主动，进而“主导”东盟进程的复杂演进路径。作为一个“小国”① 的新加坡，与作为一个“地区”的东盟之间究竟存在什么样的互动关系？决定新加坡对外战略走向的内在根源何在？本文试图从小国特性之视角，探索一下新加坡的地区战略思路及其内在动因。 一、小国“主导”地区之路 东盟是一个主要由中小国家组成的地区性组织。差异性是这个发展中国际组织的显著特征之一。自成立伊始，东盟就面临着来自内外的各种巨大挑战。但是，随着对这一新兴地区组织认识的不断深化，东盟国家也在相应调整对该组织的态度和政策，并在不同的历史阶段与东盟保持或远或近的距离，以及不同的关系式样。 在东盟的发展历程中，各国都以不同的形式展现其地区影响力，在东盟这个平台上发挥了自身的独特作用。印尼在相当长时间内，一直享有“老大哥”的声誉，它也自视为东南亚地区的“天然”领导人。研究印尼外交政策的专家温斯坦（Frank B.Weinstein）指出，许多印尼政治家认为，单单是印尼的面积就使其自然地成为东南亚的领袖国家，包括印尼军方将领、科技官僚与外交人员，都谈到了“亚洲四强”的观念，也就是日本、中国、印度与印尼，而印尼应该主导东南亚的势力范围。② 可见，印尼的国际定位非常宏大，自诩充当东南亚地区的“领袖”不仅名副其实，恐怕还绰绰有余。但是，上世纪90年代中期的金融危机，顿时使这个“万岛之国”跌入内乱、停滞和动荡的深渊之中。饱受“裙带资本主义”之害的印尼，需要时间来清理历史、理清头绪、安定社会。它不得不将主要精力和政策议程置于国内，地区领袖和其他国际诉求这些威望政治只得暂时按下不表了。 泰国曾经是“筹建东盟的领导者”③。20世纪60年代中期，泰国人大力倡导建立一个区域性组织的构想，并利用自身与东南亚海岛国家关系较为密切，同时又没有直接利害关系的便利，在诸国间穿针引线，动之以情，晓之以理，最终促成相互猜忌和敌视的国家“相逢一笑泯恩仇”。东盟成立之地选在泰国的首都曼谷，既是对泰国在筹建东盟过程中作出贡献的高度肯定，也是对其发挥领导作用的认可。 作为一个多种族国家，马来西亚对地区事务也十分关切。通过与印尼密切的种族关系，马来西亚与其一道倡导并推动了许多东盟议程。在首倡“东盟和平、自由中立区”（ZOPFAN）、东亚经济论坛（EAEC）和“东盟2020愿景”，并在推动缅甸、柬埔寨和老挝加入东盟的过程中，马来西亚的确发挥了重要的领导作用。 不幸的是，在东南亚金融危机和国内政治经济的冲击下，这些国家对地区建设的关注相对下降。这就为小国新加坡的地区进取政策提供了活动空间。 与其他东盟伙伴一样，新加坡对东盟的认知和政策并非始终如一，而是经历了一个从怀疑、观察到不断认可和逐步深化的历史过程。从一开始，东盟就不是一个具有约束力的制度性组织，各国都是根据国际、国内形势的变化不断调整对这个组织的看法和政策，可谓“摸着石头过河”。 新加坡与东盟关系大致可以划分为三个发展阶段：疑虑与观望阶段、重视与利用阶段和主动与领导阶段。 第一，疑虑与观望阶段。新加坡对成立之初的东盟疑虑重重，李光耀也不忌讳对这个组织的猜疑之心。④ 原因有两个：首先是基于对此前东南亚合作的不良记录而缺乏信心。新加坡是一个小国，且是一个生存危机感非常强烈、对周边环境保持高度警惕性的小国。在东盟成立初期，出于对此前主要由马来人组成的“东南亚联盟”（ASA）和“马菲林多”（MAFHILINDO）的感受和认知，新加坡对东盟也自然持保留和怀疑的态度。其次，东盟建立初期内争不断，也使外界感到失望。从其成立到1971年这个时期，这个组织的确没有表现出存在的必要性和发展的可能性。菲律宾和马来西亚之间的沙巴争端不仅恶化了两国关系，而且几乎断送了东盟的前程。直到两国关系正常化的1969年12月，东盟的各项活动几乎陷入停顿状态。这段相互磨合的困难时期表明：东盟面临诸如各国间历史遗留问题等产生的巨大挑战，各国需要更多的时间和互动来凝聚对这个新兴组织的共识。 第二，重视与利用阶段。20世纪70年代之后，东亚局势发生了重大变化，其中包括越战结束、中国国内政治意识形态的转变，英国决定撤出“苏伊士以东”的军事部署，更是对新加坡的对外政策思维造成重大冲击，迫使新加坡政府重新思考地区安全问题。⑤ 为了确保地区和国家的和平与稳定，新加坡与其他东盟国家不得不考虑地区合作的新途径。因此，新加坡开始改变对这个新兴地区组织的看法，重新认识东盟存在和发展的价值，肯定地区化对于主权国家维护与促进自身利益的重要作用。 在围绕柬埔寨问题而进行的复杂的国际斗争中，新加坡等国更加坚定了对地区功能和东盟战略价值的深刻认识。其时，新加坡认为“越南是与莫斯科狼狈为奸的国家”，⑥ 对东南亚安全构成巨大威胁，东盟必须协调一致加以反对。新加坡位于东南亚的中心，“它受到整个地区政治环境的影响”⑦ 是无法改变的现实。自1965年独立之后，新加坡的决策者尤其关注印度支那的共产主义，特别是越南的扩张主义。新加坡由此感受到的威胁来自几个方面：第一，越南可能会在道义和军事上支持东南亚其他国家（尤其泰国和马来西亚）的“左翼叛乱”活动，从而损害这些国家的政治稳定和经济繁荣，最终必然殃及新加坡。因为一个和平与稳定的外部环境对新加坡的经济发展至关重要，它依靠地区其他国家的经济资源和市场，同时这也是吸引外部直接投资之必需。第二，越南侵占柬埔寨开创了一个“以大欺小”的恶劣先例，不能不使新加坡产生“兔死狐悲”、“惺惺相惜”的危机感。与柬埔寨一样，新加坡也是一个脆弱的小国，较大邻国的入侵和占领一直是这个岛国挥之不去的心理阴影。第三，越南和苏联的密切关系使“反共”的新加坡神经紧张，因为这会影响到大国在东南亚的力量平衡。像其他东盟邻国一样，新加坡同样“关注主要大国在东南亚的作用，不希望看到它们在这里进行竞争或对抗”。⑧ 在介入柬埔寨问题的国际活动中，东盟汲取了各国发展所必需的内部凝聚力和自信心，也在国际舞台上大幅提升了东盟的国际声誉。这为冷战结束后东盟的跨越式发展创造了良好的条件。与此同时，新加坡等国对地区合作也有了更深刻的认识。
