自1945年创立以来,联合国一直是国际关系实践中的一项核心制度。本文旨在评估联合国在这个依旧分裂的世界上所扮演的角色,考察联合国在冷战结束后的全新而又复杂的环境中面临的机遇与困境。 在评价联合国时,人们常常依据的是与联合国的实际能力不相匹配的标准。一些人的标准是一个假想的世界政府,或者至少把联合国视为完全消除国际生活中的瘟疫——战争的一种手段。这样的预期早在联合国奠基之时就已经确立,直到现在,许多人仍然以这种理想主义的视角审视这个组织。另一些人则用这些未能实现的高度理想主义预期作为对联合国严加斥责的出发点,认为联合国只说不做,它不过是在伪装之下谋求权力政治的工具。在20世纪70年代末和80年代初,这些批评观点曾经盛行一时。不论是理想主义的视角还是完全诋毁的态度,对联合国的评价都未免过于简单,都是假定联合国必须用宪章中确立的那些高尚标准来评判,而且很少区分联合国扮演的许多不同角色。 就一般性的政府间组织(无论是地区性还是全球性的)而言,都不能用与政府一样的标准来衡量。这是因为,这种组织的决策制定和执行能力是有限的,它缺少界定和区分领土实体所具有的疆域,而且它的活动总是与那些超出其控制范围的政府和其他实体同时进行。与所有的制度一样,不论其来源和权力基础如何,联合国已经具备了自己的生命,形成了自身的气质。联合国架构反映了国家对各自利益的认知、各自的重点和偏好的排序以及各自对增进利益的最佳可能性的看法。联合国也包含了一种有限意义的集体利益,在特定的场合有别于单个国家的特定利益。在这些方面,联合国具有特定的功能或角色,可以依据这些来评估其表现,即便是这种表现的质量很大程度上取决于成员国、个别负责人员或者制度设计的特征。基于上述考虑,本文试图用一种适当的尺度而不是无法企及的理想来审视联合国的表现。一方面,我们需要了解联合国自1945年建立以来已经发生了的变化以及未来的走向;另一方面,我们应该认识到联合国的成功,同时指出它值得注意的失败;更重要的事,考察联合国如何应对当前面临的问题。 一、联合国的不同角色 一个一般性的国际组织在任何时候都有许多截然不同的角色,甚至在同一冲突或议题领域也是如此;它的角色从一个阶段到下一个阶段可能会发生变化,而且可能与最初的宪章规定存在显著差异。 “二战”一结束,当联合国建立时,人们认为它的首要关注是维护和平。然而,在东西方对抗的岁月里,它在这个领域所起的作用似乎不足为道。在国际安全领域,尽管有一些重大进展全部或者部分地发生在联合国框架内,但是更多的变化都并非如此。比如,美国和苏联之间的许多根本性议题是在联合国机构之外解决的。在这些场合,秘密的双边或多边架构更受青睐,不受欢迎的国家被排除在外,并没有受到联合国的既定原则和习惯的约束。不过,联合国在许多安全议题上也保持着有效的介入,包括在南部非洲和印度次大陆的地区冲突中。20世纪80年代末以来,联合国对地区安全议题的介入显著上升。即便是在这个行动增多的时期,联合国仍然只是解决安全担忧的更广泛的国际架构的一部分。 在这种背景下,并不令人惊讶的是,许多人认为联合国的贡献并不是在主要大国的和平方面,而是在其他领域:解决特定的地区冲突,提倡民族自决,支持非殖民化,制定国际法,保障人权,提供一种社会、经济发展的可能架构,甚至是全球范围内的财富再分配。 对联合国的成功与失败所作的任何严肃的评估,都不能忽视联合国中蕴含的梦想、象征和戏剧,也不能忽视联合国支持的高尚原则与更世俗的现实之间的矛盾,以及与之相伴随的争议。在联合国试图实现的难以计数的公开主张与代表国际社会的约束和可能性这种更为抽象的角色之间,存在着一种复杂的关系。我们在评判联合国时,不应该仅仅根据它在特定的行动领域或者特定危机中做了什么,还应该按照它主张特定价值观和解决国际争端的方式,这些体现在它的存在、宪章的影响、解决的问题及外交仪式之中。 尽管联合国主张高尚的原则,但它也会表现出个人和国家的缺陷和过失;尽管它是做出决策的机构,但在执行这些决定时也会表现得拖沓迟缓;尽管它具有比大多数国际组织都清晰的决策机制,但为了体现出相对于这些组织的优势,它也会提出许多提议;尽管它是一个惩罚违法国家的机构,但它也同样能够找到挽回面子的解决方案;联合国所做出以及采取的行动和声明不应仅根据表面的价值来进行判断。“联合国家”这个概念有些用词不当,包含了强烈的梦想成分,而且从1945年联合国成立起就如此。这个词潜在的误导在于,它暗含了存在一个国家内部以及之间的整体的主张。尽管联合国的存在本身就证明,接受国际社会的特定既定制度的一般性整体,但是它的分裂而非统一是1945年以来的世界所具有的显著特征,实际上在此之前的世界也不例外。总之,联合国永远是制定标准和制造神话的舞台——呼吁那些比在国际关系中通行的更高的标准,让我们保持对一个秩序更为良好的世界的希望。 二、国家和解放运动使用武力的原则 从联合国存在开始,保持对国家使用武力的限制就是它的一项核心任务。尽管不使用武力仍是一项核心原则,联合国需要应对涉及其范围方面的许多难题,也涉及其适用于非国家组织的许多难题。 《联合国宪章》第2条第4款和第51条把国家使用武力的权利在很大程度上限定在一种情形下:单独或集体自卫。过去,人们通常将它的意义解读为,国家在某个成员国的领土遭到攻击时(而且仅在此时)有权使用武力。这一点是出于这样一种或许有些简单的理念——容易辨认的“侵略”是战争的主要原因,而制止侵略就会制止所有的战争。然而,现实被证明是更为复杂的。在联合国时代,国家在广泛的场合使用武力,在这些场合,作恶者几乎无一例外地援引宪章第51条作为辩护。这些使用武力的场合包括:谋求领土主张,预计会有可能的攻击或未来的威胁,支持自决,制止在所谓的“势力范围”出现不利的政治发展,出于报复,保护海外国民,应对恐怖主义行为,拯救被劫持的受害者。在这些情况下,国家的做法仅仅在有限意义上得到了宪章中的言辞的修正。