二战后，日本的对外援助被称作“政府开发援助”，简称ODA①。这一概念来源于号称发达国家俱乐部的经济合作与发展组织（简称“经合组织”，英文缩写OECD）下属的开发援助委员会。长期以来，ODA作为日本“经济外交”的最有力手段和政策工具，为日本确立世界第二经济大国地位立下了汗马功劳，进而在很大程度上弥补了二战后日本政治、军事外交能力薄弱的缺陷。冷战结束以来，特别是21世纪初期，日本ODA正在经历由“开发援助”向“战略援助”的转型过程。本文拟就日本ODA政策的形成、演变进行概括与分析，并对其未来发展趋势作一展望。 一 战后援助体系与日本ODA的起步 对外援助是全球经济发展不平衡的产物。各国的经济发展水平存在差异，才使国与国之间有可能出现这种不受市场原理及价值规律支配的“资源流通现象”。② 二战后，对外援助在国际关系中的地位日益提高，其逐渐演变成援助国寻求政治、经济利益的外交工具，对外援助本身也逐渐体系化、规范化、规模化。 战后初期，国际政治格局发生了重大的变化，世界上出现了东西方两大阵营对峙的局面。美国成为资本主义世界的头号政治、经济和军事强国，并开始率领西方阵营对以苏联为首的东方阵营实行“遏制”政策，美苏争霸的冷战局面逐渐形成。美苏冷战的发源地和主战场都在当时世界政治、军事、经济和文化的核心地带——欧洲。为了实现其全球战略和保持经济繁荣，美国国会于1948年4月3日通过了《对外援助法案》，旨在以“马歇尔计划”来援助西欧实现经济复兴、同时控制西欧各国来遏制苏联及其东方阵营向西方扩展势力。而就是在这个“马歇尔计划”成功实施的过程中，逐渐演化出了西方国家的援助模式。 作为“马歇尔计划”的辅助机制，1961年，经济合作与发展组织在美国和加拿大的支持下成立，其初衷是监管对欧洲的援助款项。经合组织作为世界上最大的援助组织，其下属的开发援助委员会（DAC）是当今国际援助领域的主导机构之一，其22个成员国也都是当今国际社会的主要援助国。经合组织和世界银行、亚洲开发银行、国际货币基金组织等国际多边援助机构共同构成了西方国际援助体系。 二战后，美国对日本进行了单独占领。由于日本是地处东亚边缘的月牙形岛国，美国出于其在东亚的冷战战略考虑，开始由遏制日本转向扶植日本。即对日本提供援助，帮助其恢复经济，力图将其变成防止苏联阵营向东方扩展的“防波堤”。在“马歇尔计划”的东亚版——美国“占领地区政府拨款救济资金”（GARIOA）和“占领地区经济复兴基金”（EROA）的援助下，日本成功实现经济腾飞，并于1954年加入由英联邦国家发起，旨在通过以资金和技术援助、教育及培训计划等形式的国际合作来加强南亚和东南亚地区社会经济发展的“科伦坡计划”，从而以受援国和援助国双重身份开始对外进行经济技术援助。经过20世纪50年代末和60年代初经济的迅速发展，日本于1964年加入经合组织，成为西方阵营对外援助体系的一员，其对外援助的规模也逐渐扩大。 二 日本ODA政策的形成与演变 二战后，日本的对外援助是在以赔偿、准赔偿和以经济合作处理与邻国战争遗留问题的延长线上起步的，并在开拓海外市场过程中得到了进一步发展。50多年来，根据各时期内外形势的变化，日本的援助理念、援助手段、实施方法、决策体系、评估机制等方面逐步发生了演变。 二战后以来日本ODA政策的演变可分为以下五个阶段。 （一）以发展经济、走出战争阴影、重返国际社会为目标的“被动反应型”ODA政策 20世纪50年代初到60年代初，日本的ODA政策服务于以经济合作来解决战争遗留问题和修复与亚洲各国关系，其目的在于走出战争阴影、振兴经济和重返国际社会。 1955年以后，日本政府根据《旧金山和约》第14条的规定，开始向曾遭受日本侵略的亚洲各国支付赔偿，这一过程同时也是与各国修复外交关系的过程。 1958年，日本与印度签署了第一批日元贷款协议，这标志着日本开始从受援国转变为援助国。除战争赔偿之外，带有促进商品出口性质的有偿经济援助即政府优惠日元贷款也在这一时期逐步展开，并初步形成了以ODA为主要手段开辟海外市场、获取廉价资源的战后日本型经济外交模式。③ 这一时期，日本对外援助的对象集中在印度、菲律宾、印度尼西亚等南亚和东南亚国家。其主要原因是：第一，东南亚地区是接受战争赔偿国家比较集中的地区；④ 第二，日本将东南亚作为其战后经济复兴和起飞的主要资源供应地及商品出口市场；⑤ 第三，1954年日本所加入的“科伦坡计划”的援助地区也是以东南亚为主；第四，日本意欲配合美国的亚洲战略，以便巩固日美关系、维护周边稳定、谋求其自身的安全与繁荣。 进入20世纪60年代后，日本具备了进一步扩大对外援助规模的经济实力。在国际上，日本相继加入主要国际组织，成为西方援助阵营的一员。1956年，日本加入联合国，恢复了在主要国际体系中的国际政治行为主体身份。1964年4月日本加入经合组织后，成为西方援助体系中的主要援助国之一。在国内，日本逐步制定和完善了对外援助的决策体系与实施体制。1960年制定了《海外经济合作基金法》，并于同年12月27日加入国际开发协会（IDA），1961年成立日元贷款实施机构“海外经济合作基金”（OECF），1962年6月成立对外技术合作的实施机构“海外技术合作事业团”（OCTA），并在外务省等有关省厅设立了ODA专门管理机构。至此，以日元贷款、无偿援助、技术合作为三大支柱的日本对外援助体系也逐步得以法制化、规范化。
