导论：欧盟治理结构的界定 近年来，治理或治理结构在国内外政治学、国际关系学、经济学和法学界是一个时尚的概念，使用率很高(尤其是在政治学和经济学领域①)，如国家治理(结构)、公司治理(结构)、全球治理(结构)等等，也一直是学界和政治家及其智囊们探讨的热门话题。这一颇为流行的概念主要是用来描述或分析一个特定的社会(国家、国际社会或区域社会)或特定的实体(如国际组织、公司、法人团体等)的统治或管理或经营模式。②任何治理模式的选择，其最终目标应该是实现一个社会或实体的法治和良治。 治理在欧盟有其特定的含义。根据欧盟委员会2001年发布的《欧洲治理白皮书》，它是指“在欧洲层面上影响权力行使方式的各种规则、程序和行为，尤其是在涉及公开、参与、责任、效力和连贯性的方面”。这些是良治的五个基本方面或原则，以增强欧盟基本条约确立的从属性原则(又译为辅从性原则)和相称性原则(又译为比例性原则)。③ 欧盟的治理结构，从1957年3月25日两个《罗马条约》的签署算起，已经整整50周年。它一开始就以独具一格的模式吸引着国际社会，并随着其一体化领域的拓展和深化，不断地得到完善和创新。然而，对于欧盟治理结构的定性，却一直存在争议。其中最为普遍的观点认为，欧盟是一种典型的超国家治理，而与之相对的是一种保守的观点，即欧盟本质上仍然是一种政府间治理或国家间治理模式，尽管在特定领域或事项上具有某些超国家的因素。 这里需要特别指出的是，有的学者并不刻意在国家间治理和超国家治理之间进行划分，而是将二者都界定为超国家治理，因为二者都属于国家决策的范畴。耶鲁大学法学院一位教授最近撰文指出：“国际决策可以通过政府对政府谈判和以条约形式的契约交换特定承诺的方式得以实现。此外，政府可以通过相互承认彼此的国内规则协调政策。但是，当民族国家同意的不是特定的实质结果，而是决定程序，它们就创立了全球决策或超国家治理体制”。④还有一些学者将全球市场经济和一系列国际规范体系的出现作为某种程度的超国家治理的典型例子，如世界贸易组织的贸易自由化工作、世界卫生组织的全球健康决策、国际标准化组织从事的标准设置、经合组织化学制品集团开发的检测议定书和风险评估方法，等等。⑤因此，从这个意义上讲，超国家治理在当今世界上并非是欧盟所独有，所不同的是其超国家治理的程度和范围要比其他全球治理体制高得多和广泛得多。 此外，对于欧盟治理结构的界定还先后出现了准联邦治理结构、功能联邦治理结构、新组织主义等理论或学说。 对欧盟治理结构的这些学术界定，一方面都有其一定的合理性，另一方面又都存在明显的局限性。超国家治理说，如果适用于欧盟的第一支柱——欧洲共同体，尤其是欧洲煤钢共同体事务，也许在很大程度上是贴切的。但是，如果将它适用于欧盟的第二支柱和第三支柱，即共同外交与安全政策及防务政策和警察与刑事司法合作，则难免牵强了，因为这两个新的一体化领域的治理是建立在传统的政府间水平的基础上。同样地，国家间或政府间治理说，固然可以描述欧盟的第二支柱和第三支柱的运作，但却难以说明欧盟第一支柱的诸多超国家治理特点。在欧盟的治理过程中，在组织结构和欧盟机构之间以及与成员国之间在权力划分等方面，的确引入了一些联邦国家的治理理念、原则或做法，如从属性原则、专属权能原则、分享权能原则的确立和适用，等等。然而，如果准联邦是联邦体的一种过渡治理结构的话，这显然不是欧盟的性质，因为欧盟的设计者们从来就没有将欧盟的终极目标确立为一个欧洲联邦，尽管近代欧洲曾有所谓“欧洲合众国”的理论构想。至于功能联邦论，其优点在于它指出了欧盟与经济、社会、科技等领域存在的大量专门性国际治理体制的共性，而其缺陷在于它不能从理论上彰显欧盟治理的特殊性。 本文将首先从法律角度，尤其是从国际组织法和比较法的角度，以多元性作为立论的逻辑起点和终点，阐述欧盟的治理结构。笔者拟从欧盟主要机构的设置和组成方面入手，阐述欧盟治理的多元建构；接着探讨欧盟各种主要机构之间的权力配置，从而透视出欧盟在法律和政策制定这一核心治理权力要素上所体现的多元性；然后通过揭示欧盟立法/决策的复杂程序和过程，展现欧盟各主要政治和社会力量或欧盟法律主体在欧盟法律体系形成与完善中的地位与作用；再接着解析欧盟的立法与政策在欧盟和各成员国的双层实施机制，以及欧盟主要机构、成员国政府、自然人、法人和其他民间社会团体在保证和监督欧盟法律和政策实施方面所凸现的多元力量。笔者将分别概括欧盟委员会发布的《欧洲治理白皮书》和新近签署的《里斯本条约》在改进现行欧洲治理结构方面的一些主要措施。此外，笔者试图从务实和政策的角度粗略评估或预测欧盟的多元治理结构给中国实施和平发展战略尤其是中欧关系产生的影响，并提出中国应该采取的对应措施。最后围绕本文的主题和论述得出一些初步的结论。 一 欧盟的多元治理结构 (一)组织体制上的多元性 欧盟治理结构的多元性首先表现在它的主要机构的设置上。虽然国际组织⑥的主要机构的多寡在国际法上并没有一定之规，完全取决于有关组织的成员国依据该组织的宗旨和职能的实际需要而定，但是，绝大多数的国际组织的主要机构均由审议与决策机构、执行机构、行政管理机构构成。另外，有一些国际组织还设有司法机构或争端解决机构。欧盟不仅拥有上述这些主要机构，还另设欧洲议会作为其主要机构。而且，从《马斯特里赫特条约》开始，过去作为欧共体专门机构的审计院也提升为欧盟的主要机构。可见，欧盟在组织体制上突破了一般国际组织的决策机构——执行机构——管理机构的“三驾马车”基本模式，而是在国际治理中创立了由立法/决策机构——议会机构——执行机构——司法机构——审计机构构成的“五驾马车”核心治理结构。
