2008年2月科索沃单方面宣布独立后，美国等少数西方国家率先承认，科索沃问题再度成为世人关注的焦点。冷战结束后，美国对科索沃问题的政策经过多次调整，其态度和立场成为最终导致科索沃独立的最关键因素。美国的科索沃政策不仅会对巴尔干地区局势产生巨大影响，而且将对现行国际关系准则构成严重威胁。 美国对科政策的变化主要源于科索沃问题国际化及其对巴尔干地区形势的影响。阿、塞两族对科主权之争的科索沃问题由来已久。阿尔巴尼亚族人认为自己是巴尔干半岛西部最古老的伊里利亚人的后裔，公元前3世纪其祖先就在科索沃建立了达尔达尼王国。①塞尔维亚族则因为曾在该地区建立过强大的中世纪王国，把科索沃看作是其民族发祥地和文化摇篮。历史上奥斯曼帝国统治的500年间，皈依伊斯兰教的阿尔巴尼亚人逐步成为科索沃的主体民族。奥斯曼帝国衰落后，塞族重新夺回科索沃。当时西方国家为遏制沙俄在巴尔干地区的势力，曾支持建立包括科索沃在内的大阿尔巴尼亚，后因沙俄的坚持，1878年柏林会议和1913年伦敦大使级会议确认了塞尔维亚对科索沃的主权。 柏林会议后的一百多年来，科索沃阿族争取脱离塞族统治的努力从未停止。二战期间，科索沃阿族曾实现过短暂的大阿尔巴尼亚梦想，但这一梦想很快因南斯拉夫收回对科索沃的统治权而破灭，科此后成为塞尔维亚共和国的一个自治省。南斯拉夫共产党执政时期，科索沃阿族于1968年和1981年两次举行大规模游行示威，要求提升科索沃为共和国，受到塞尔维亚的严厉镇压。20世纪80年代末，随着南斯拉夫国内危机的加剧和国际形势的变化，科索沃阿族人独立的呼声越来越高。90年代前期，科阿族民众在易卜拉欣·鲁戈瓦领导下采取和平斗争的方式，希望通过争取国际社会的同情赢得独立。1995年以后，由于波黑战争结束时签署的“代顿协议”规定“南斯拉夫境内不再许可边境变化”②，科索沃阿族对和平独立失去信心，转而开始武装斗争。1999年3-6月，科索沃阿族在美国为首的西方势力的帮助下脱离塞尔维亚的实际控制，最终于2008年2月17日单方面宣布独立。 美国科索沃政策的调整大体可分“反独、纵独和挺独”三个阶段。1998年中期前为第一阶段，美国虽要求塞尔维亚给予科索沃以高度自治权，但至少在表面上一直是反对科索沃独立的。这一点从美国对科索沃解放军的性质认定上可以清楚看出。1998年2月23日，美国巴尔干特使罗伯特·杰巴德(Robert Gelbard)在新闻发布会上说：“科索沃解放军毫无疑问是恐怖主义组织，我拒绝接受任何借口，多年的反恐工作经验使我能很好地确认谁是恐怖主义组织。”③1998年后美国对科政策进行调整，科索沃解放军被美国国务院从恐怖主义组织的名单中删除，它被描绘成领导阿族反抗米洛舍维奇种族清洗的自由斗士，并成为美国的保护对象与合作伙伴。从此美国对科政策进入“纵独”新阶段。美国之所以调整对科政策，其原因主要有四：(1)科索沃解放军从1997年阿尔巴尼亚内乱造成的该国武器库失控中获得了大量武器，壮大了军事力量，成为科索沃政治舞台上不可忽视的重要力量，并得到阿族民众的普遍拥护；(2)塞军队与科索沃解放军的冲突不断升级，西方媒体对米洛舍维奇暴力镇压科索沃阿族的报道，尤其是关于1998年2-3月塞族军警对阿族德莱尼察村庄清剿行动的报道，在世界上引起极大震惊，西方舆论纷纷谴责米洛舍维奇；(3)巴尔干地区是伊斯兰恐怖主义渗透的对象，20世纪90年代初，与基地组织有联系的伊斯兰好战分子和极端主义组织就开始穿梭于巴尔干的穆斯林地区，对美国而言，争取科索沃解放军的合作有助于遏制恐怖主义在巴尔干地区的滋生和发展；(4)米洛舍维奇在南解体过程中对西方的强硬姿态及亲俄倾向，使美国为首的西方国家视其为“眼中钉”，欲拔之而后快，科索沃解放军是美国可利用的打击米洛舍维奇的当地力量。 美国“纵独”政策在“调解”科阿塞两族不断升级的军事冲突中表现得十分明显。1999年3月，以美国为首的北约借口南联盟拒绝接受其一手炮制的“朗布依埃协议”④，在未经联合国授权的情况下对塞实施空中打击。美国欲借此消灭塞军事力量和米洛舍维奇政权，并以此表明，北约作为世界上最强大的军事组织，已经进入了一个拥有“绝对话语权”的新阶段，已经转变为一个可按其人权标准先发制人、进攻其他主权国家的军事集团。1999年6月，南军队撤离科索沃，联合国安理会通过1244号决议，承认南联盟对科索沃拥有主权，但由以北约为主的联合国维和部队维护科索沃安全，科索沃在联合国托管下实行实质性自治。 科索沃战争后，美欧把科索沃解放军改组成警察部队，继续与之合作。美国的“纵独”政策造成科索沃中部和南部大量塞族难民逃往科索沃北部的塞族聚居区，事实上造成了以伊巴尔河为界的阿塞分裂，科民族矛盾有增无减。2004年3月，科索沃再次爆发大规模民族仇杀事件，阿族人袭击塞族村庄及其宗教设施，并与保护塞族的维和部队发生冲突，造成19名塞族平民被杀，900多人受伤，4000多人被迫背井离乡。对此次事件，美国一方面谴责科阿族的暴力行为，呼吁加强对科塞族的保护；另一方面却为阿族辩解，宣称科索沃独立问题久拖不决造成阿族民众不满，需要尽快启动科地位问题谈判，以维持科索沃和巴尔干地区的和平与稳定。 美国早在2001年就开始尝试关于科索沃最终地位问题的谈判。2001年下半年和2002年初，美国把阿塞双方的代表请到华盛顿进行模拟谈判，但无果而终。阿塞双方在科索沃最终地位问题上倾向于领土交换和重新划分，即把科索沃北部的塞族聚居区并入塞尔维亚，把塞南部的阿族村落划入科索沃。美国对此坚决反对，担心这种按民族重新划分边界的做法会打开巴尔干的“潘多拉魔盒”，尤其会给马其顿和波黑稳定带来严重后果。⑤2005年10月，联合国委任芬兰前总统阿赫蒂萨利正式启动和主持关于科地位的谈判。由于阿塞双方立场不可协调，谈判无果而终。2007年3月，阿赫蒂萨利向联合国递交报告，指出科地位问题得不到解决会导致社会和政治动荡，但阿塞两族的长期敌对使科“重新加入塞尔维亚不是一个可行的办法”，认为“科索沃的地位应该是在国际社会监督下独立”，同时科政府有义务尊重少数民族权利，建设民主的、多民族和睦相处的社会。⑥这一方案实际上代表了西方国家的声音，符合美国的科索沃政策，因此被美国称为是“合法、合理和公正”的。考虑到科问题的敏感性，美国官方在科未来地位问题谈判开启后，在公开发表的言论中一直持谨慎态度，对阿赫蒂萨利方案的肯定是美国支持科独立的第一次正式表态。2007年6月布什到访阿尔巴尼亚时，进一步明确表示了美国支持科独立的坚定立场。美国对科政策完成了从“纵独”到“挺独”的演变。
