中图分类号：D815 文献标识码：A 文章编号：1009-3060(2008)02-0093-08 从1990年8月伊拉克入侵科威特开始，联合国对伊拉克的制裁整整维持了十三年。现在，伴随着伊拉克国家政权的更迭，武器核查这一困扰国际社会多年的问题终于画上了一个“句号”。然而，国际社会在危机和战争过后，确实应当对这一问题进行全面的思考，对伊制裁缘起于一场侵略战争，而制裁的解除又是以一场不合法的战争为代价换取的。联合国在伊拉克问题的演变过程中所起的作用很难有一个简单的结论，安理会660号决议使联合国的形象焕然一新，而有关海湾停战的687号决议的草率性却使联合国深深地陷入了伊拉克危机之中。伊拉克人民是无辜的，但也正是伊拉克人民承担了长期制裁所带来的痛苦；联合国有关决议的初衷无疑是希望缓解危机，实现地区稳定和国际和平，但687号决议的不严肃性和缺乏可操作性又在一定程度上使联合国成为受害者。李少军认为，“联合国的强制性行动有一个特定概念，即缔造和平(peacemaking)。”①然而，我们确实无法从由美英主导的687号决议及其实践中体会到这一特征。其实，无论在伊拉克能否找到一定数量的大规模杀伤性武器，对伊长期制裁的作用都值得商榷。如果果真如美国所宣称的那样，伊拉克拥有大规模杀伤性武器，则联合国的核查机制和对伊制裁的实践需要重新加以评估。如此长期和严厉的制裁仍无法实现安理会决议的初衷，国际社会确实应当探索新的确能产生实效的核查和制裁机制。而当前在伊境内并未发现大规模杀伤性武器的严酷事实，又使人们完全有理由怀疑1995年以后对伊武器核查和制裁的必要性与合理性。在如此尴尬的“伊拉克悖论”面前，难怪大多数联合国会员国在对美英所宣称的战争借口——消除伊拉克大规模杀伤性武器的问题上难以有一个确切的立场。联合国秘书长安南认为，没有得到联合国授权的伊拉克战争已将联合国推向一个“岔路口”。二战后得不到联合国授权的战争并不在少数，为何这次伊拉克战争却将联合国推向岔路口呢。原因很简单，这次战争虽无联合国的授权，但与它并非毫无联系，至少有部分国家是把战争置于687号决议的框架内考虑的。美国在无法获得安理会授权的情况下，“借口伊拉克违反了以往安理会通过的一系列关于武器核查的决议，事实上已经构成了对其动武的条件，并以维护安理会决议和已经获得了安理会事实授权的招牌立即对伊动武。”②在政治较量上虽然失去了重要的一分，但却成功地使国际社会的主流无法将其战争行为定性为侵略。其实，早在1999年3月30日公布的安理会一份报告(S/1999/356号文件)中，已经对伊拉克的大规模杀伤性武器问题作出了基本明确的结论：核计划处于无害状态，核材料转移出了伊拉克；主要的化学和生物武器开发与生产设施均已撤除。③针对上述情况，笔者认为，如果联合国在开始实施石油换食品计划时能将核查转入长期监控阶段，并视实际情况放松直至解除对伊拉克的经济制裁，所谓的开战借口将不复存在，第二次海湾战争并非完全不可避免。因此，应当对联合国宪章作适当修改，建立对安理会制裁决议的完善评估和定期审议制度，也就是确立相关制裁决议的时效制度。只有这样，才能使制裁发挥其应有的效能，也可使安理会和国际社会通过这种方式来抵制某些常任理事国滥用否决权的现象，从而使安理会在解决地区冲突、维持世界和平的进程中发挥更大的作用。本文的目的并不在于主张废除制裁这种手段本身，而是使制裁决议及其实施能在更高的程度上与联合国宪章的宗旨保持一致。下面拟就制裁的必要性、实施制裁过程中所暴露出的问题以及对联合国宪章进行部分修改的紧迫性等问题作一分析与阐述，以期对联合国今后的工作有所帮助，避免伊拉克式的悲剧今后再次发生。 一、国际制裁的必要性 从理论角度来说，制裁这种手段介于“谴责”和“直接运用武力”之间，制裁的目的在于使对象国改变其错误政策和行为，以达到维持或恢复国际和平与安全的目标。依据联合国宪章第四十一和四十二条的规定，可将宪章规定的制裁方式分为两类，即政治性制裁和经济性制裁。政治性制裁包括外交制裁和直接诉诸武力，而经济性制裁指的是“经济关系、铁路、海运、航空、邮电、无线电及其客观存在交通工具之局部或全部停止”。④采用何种制裁方式，由安理会依照联合国宪章的规定和具体情况讨论决定。根据联合国宪章的规定，安理会通过的决议对全体成员国具有约束力。“在联合国与正在受到联合国集体制裁的国家之间，各会员国无‘中立’可言”。⑤因此，安理会一旦通过有关制裁的决议，将会给对象国带来严重的影响，有些甚至是致命的打击。不言而喻，对某一国家实施制裁必然影响到该国人民的日常生活，客观地说，制裁的受害者多数为该国的平民百姓。所以国际社会对制裁这种手段的应用应持谨慎的态度，动辄诉诸制裁的做法是极其危险的，也有悖于联合国宪章的精神。 纵观二十世纪国际关系的发展历程，既有滥用制裁或长期不解除制裁而给对象国平民百姓造成灾难性后果的事实，也有因不能及时运用制裁武器，从而在国际关系领域姑息侵略行为，助长侵略者气焰的沉痛教训，当然也有恰当运用制裁手段推动非殖民化进程和地区问题解决的成功范例。二十世纪三十年代，正是国联对制裁手段的犹豫和拒绝，才使国际社会坐失良机，失去了抑制德意日三个法西斯国家发动大规模侵略战争的时间和能力。二战结束以后，联合国安理会依据宪章的规定，通过了一系列有关制裁的决议，相继对南罗德西亚(今津巴布韦)、伊拉克、海地、利比亚、利比里亚、南联盟、塞拉利昂军政府、阿富汗塔利班政权和安盟部队等实施过程度不同的制裁，其中以伊拉克所遭受的制裁最为严厉，时间也最长。客观地说，联合国安理会在当初所通过的多数制裁决议在特定背景下是完全必要的。因为制裁决议的通过是安理会十五个成员国讨论表决的结果，也是对当时国际局势或特定事件所做出的必要反应。从实施的效果来看，虽然有些制裁的实施和延续已经违背了联合国的初衷，但相当一部分决议的执行效果是国际社会所认可的，基本上实现了制裁所要达到的目标。因此，笼统地将制裁手段废弃不用，只能导致国际社会在危机面前无所适从，缺乏应付突发事件的有效手段，更有可能助长用非和平方式解决国际争端的行为，进而导致国际形势的进一步恶化，当今动荡不安的中东局势和四次中东战争已经充分说明了这一点。从历史的角度来看，制裁手段的运用，是国际社会吸取二战教训所做出的明智选择；从现实角度来看，制裁是引起广泛争议而又不能被国际社会完全排斥的一种手段。是国际社会在和平受到威胁，外交努力失败的情况下作出的理性选择。一九六六年十二月十六日，安理会应英国的请求召开会议，决定对南罗德西亚实施有选择性的强制性制裁，目的在于停止该国某些主要商品的贸易和切断其石油供应，安理会至此拉开了制裁的序幕。但在冷战结束以前，联合国安理会只对南罗德西亚实施过强制性经济制裁。冷战结束以后，安理会通过了一系列有关制裁的决议，对于那些被认为违反了联合国决议或国际法的国家，越来越多地通过对他们进行经济制裁加以惩罚。当然，国际社会和安理会在实施制裁的过程中，也暴露出了一系列问题，有些问题的性质还是相当严重的，但这并不能成为联合国放弃制裁的理由，而只能说明制裁手段在付诸实践以前，安理会应以合理、有效、严肃、谨慎和发展的眼光来看待这一问题。由于制裁次数的增多和某些常任理事国滥用否决权，使目前的制裁面临着严重的挑战，出现了不少违背联合国宗旨和国际社会呼声的现象。再加上联合国宪章规定上的缺陷，造成了某些制裁决议一旦付诸实施就很难解除的尴尬局面。正是这些问题的存在，导致国际社会产生了对制裁的怀疑和畏惧情绪。本文的第二、三部分将对此做较为详细的分析。
