欧盟治理研究已经成为一个成果丰硕的领域。尽管如此，这也是一个近期才出现的现象。10年前，当我在德国开始一个有关欧盟治理的国家研究项目时，还很难说服那些法律和经济领域内的学者加入我的研究。欧盟法的专家们非常肯定地认为，治理是需要政府的，因为欧盟是一个没有政府的体系，因此研究欧盟治理将会无果而终。经济学领域内我的同事们，从规范性角度出发，认为欧盟的本质仍然是保证商品、服务、人员和资本的自由流动。欧洲经货联盟所需要的只是一个法律框架，保证单一市场的良好运行；保证通过规范性机构，具有独立地位的专家能够管理单一货币和市场的自由交换。他们认为“治理”将会导致政治干预，而政治干预在多数情况下，会阻碍竞争和增长。 回顾上述对治理的怀疑性立场非常有意义，因为它们突出了欧盟治理争论中的三个重要方面：首先，欧盟需要怎样的治理，取决于人们对欧盟属性或应该具有的属性的理解；其次，由于治理概念尚不明确，这为人们对治理含义的不同理解提供了空间；第三，无论怎样界定欧盟治理，它都有一规范性维度，受到了政治合法性规范理论的启示。据此，我的论文将从以下几方面论述：首先，我将概述欧盟的特性，以及与此相关，欧盟流行的治理模式。本文的第二部分将分析那些被认为是新的，但并非全新的欧盟治理手段，同时还会对认为利益攸关者参与欧盟治理具有必要性和益处的理论进行梳理。本文的最后部分将对新的欧盟治理模式的优缺点进行评价。 一 政府主导下的欧盟治理(governance with governments) 欧盟已经从一个在有限的政策领域内(首先是煤钢共同体，然后是原子能共同体和经济共同体)具有极高权能的超国家机构，发展成为具有政治权能的政治体系。它几乎涵盖了所有领域，尤其在第一支柱下(建立在《欧洲共同体条约》基础上的欧洲共同体)，欧盟具有很高的规制性权力。过去的60年里，欧盟内部没有发生变化的是成员国对宪政政治的控制。成员国政府继续享有“权能能力”，即是否将权能转移至欧盟的权力。 成员国保留的权力还包括对欧盟日常政治拥有最终的决策权。但是，在最开始，他们愿意得到超国家制度和程序的约束。欧盟决策体系的设置旨在实现无法实现的目标：同时满足成员国的利益和欧盟的共同利益。尽管，欧盟在过去20年里进行了一系列的制度改革，引进了新的治理模式，但欧洲共同体的决策模式(本文将主要侧重对第一支柱的论述)仍然带有“共同体决策方式”的烙印。①成员国已经接受独立的超国家机构——欧洲议会与欧盟委员会，及在协商欧盟政策过程中有效的伙伴地位，尤其是在动议新政策过程中发挥积极作用的欧盟委员会。尽管欧盟运用有效多数的决策机制形成部分决策，但谈判却以“一致同意”为取向，成员国政府在谈判过程中仍然充满着对未来不确定性(shadow of the future)的担心。主导欧盟的政治信念是，欧盟政治应该找到解决问题的最佳方案，在满足共同利益的同时，不违反成员国的根本利益。欧盟的决策一旦形成，便成为具有约束力的法令。尽管成员国负责决策的实施，但它们必须严格执行。共同体法律有直接的约束力，相对于成员国法律，具有优先地位。欧共体法律在委员会和欧洲法院监督下实施，或直接由它们负责实施。因此，虽然在立法过程中，成员国政府享有自主的行动能力，但是在法律实施过程中，成员国政府则不享有主权。上述特征是欧盟与其他国际组织相区别的本质特征：欧盟是一个自主的立法体系，其约束的对象不仅仅包括成员国政府，也包括生活在欧盟范围内的个体。由于欧洲法院和成员国法院之间的有机联系(organic connection)，②成员国的公民可以在成员国法院援引欧盟法。上述制度设计的政治逻辑是：如果不能保证其他成员国政府接受同样的约束，任何成员国政府都不会接受对其决策权能的约束。在欧洲一体化进程的最初阶段，流行一种观点，欧洲一体化的成功只有通过“法律实现一体化”。 就我理解，今天的欧盟，其核心仍然是通过法律实现一体化。然而，最近20年来，欧盟治理所产生的变化，首先对具有集体约束力的决策形成方式产生了影响；其次引进了“通过软法实现一体化”的手段。欧盟新的治理模式并没有代替欧盟原有的治理模式，而是对原治理模式的一种补充。学术论述和政治话语已经给予新的欧盟治理模式大量的关注。日益增加的对欧盟新的治理模式的关注，传达出一种假象，即新的欧盟治理模式已经成为欧盟治理的主导性模式。 二 向新治理模式的转变 对欧盟决策进行全面的考察，人们可以发现欧盟政策制定和政策实施的规则和程序已经急剧多样化。很难说，它们只是构成既定决策方法的变量还是已经超越了“共同体方法”。对于一些学者来说，只有“开放式协调法”(open method of co-ordination，以下简称OMC)才能够称得上是新的治理模式。在此，我更认同约格斯(Christian Joerges)的观点，他认为欧盟有以下五种新的治理模式③： 1.专门委员会(Comitology)。随着更多实施政策的权能转移至欧盟委员会，成员国政府通过建立由政府代表和政府任命的专家组成专门委员会体系，保留他们的影响力。政府的代表和专家与欧盟委员会合作，共同制定欧盟政策。欧盟内部大市场政策制定过程中的诸多方面都表现出上述的合作。④由于欧盟法规的技术性属性，公众很少关注专门委员会，因此专门委员会的运作总是带有技术官僚的色彩。经验研究资料证明，专家审议模式流行于专门委员会中。⑤ 2.相互承认。欧洲法院对Cassis de Dijon案的判决，推动了欧盟市场建设中另外一种方法的出现。该案认为商品和服务的自由流动并不能通过欧洲范围内的法律协调实现，只能通过彼此承认的原则得以实现。在彼此承认的原则之下，成员国需要告之其规制意图，并且为其意图提供足够的理由，不需要成员国之间的烦琐谈判。国家立法机构重新获得了他们失去的自主权，但是由于存在程序机制，成员国必须考虑欧盟的管制(regulatory)原则和规则和其他成员国的经济、社会关切。⑥ 3.半私人的监管组织(semi-private regulatory)。欧盟单一市场的建立，以及对解除成员国层面上规制的推动，要求在欧盟层面上确立规则的呼声急剧增加。为了不让欧盟机构重负高度复杂和烦琐的技术性谈判，欧盟将制定标准化的事务让渡给那些半私有机构(如CEN⑦和CENELEC⑧)，如一些成员国已经实践的那样。这些半私人的组织负责制定“根本的安全条件”，同时负责设计实施程序。
