解读《里斯本条约》

      2007年10月18-19日，在欧洲理事会里斯本非正式会议上，欧盟各国的国家或政府首脑会议，通过了由政府间会议起草的一项“改革条约”文本；这个以“里斯本”为名的条约，于12月13日在里斯本吉罗尼莫斯修道院(Jeronimos Monastery)由各成员国国家或政府首脑和外长正式签署。

      在《欧盟宪法条约》被两年前法国与荷兰全民公决否定后启动的这个条约修改过程，堪称欧盟历史上最迅速的一次，从2007年6月22日欧洲理事会布鲁塞尔会议决定召开政府间会议起草条约文本到它的正式签署，前后只有半年时间。有了宪法条约的前车之鉴，除了非此不可的以外，①各国政府大约不会将它的批准付之前途难卜的全民公决。加上个别“有问题”国家的政权向亲欧方向转换，以及条约为英国等设计的“例外”(opt-out)条款和过渡条款，该条约应比宪法条约有更好的批准前景，或许有可能按条约要求在2008年间由各成员国根据各自的制宪要求完成批准手续，于2009年1月1日起生效。

      笔者将《欧盟公报》上发表的该条约文本，②与2004年宪法条约草案③作了粗略比较，由此得到的一个基本结论是：《里斯本条约》所放弃的主要是宪法条约中与宪法直接或间接相关的词语和内容，如“宪法”、“欧盟外长”、盟旗、盟歌等，但吸纳和保留了它的精髓和基本内容，并对现行欧盟体制作了相当重要的调整与改革。本文将尝试对《里斯本条约》作一解读，介绍该条约的基本内容，并对其含义作些简要探讨。

      就其性质而言，《里斯本条约》(以下简称里约)和在它之前的《阿姆斯特丹条约》(阿约)与《尼斯条约》一样，是一项修改已有条约的条约，换句话说，除了修改条款外，里约本身并不包含什么实体性条款。条约正文共7条：

      第1条为修改《欧洲联盟条约》(马约)的条款(第62条款)；

      第2条为修改《建立欧洲共同体条约》(《罗马条约》)的条款(第294条款)；

      第3至第7条为最终条款，即有关条约限期、附件、批准程序等方面的规定；另外，还有附录于条约的若干议定书和声明等。但它对欧盟与欧共体条约的修改相当广泛，概括起来大致包括以下一些方面。

      一　改革了欧盟的体制

      里约对欧盟的体制作了相当重大的改革与调整，主要包括下述重要内容：

      1.欧盟取代欧共体，并赋予欧盟以法人地位

      里约以“欧洲联盟”(欧盟)取代“欧洲共同体”(欧共体)，④使之成为唯一实体，⑤并赋予它以法人地位。1992年的马约在欧共体之上建立了“欧盟”，但并没有赋予它以法人地位。究其原因，在于当时的欧共体终究只是一个经济实体，而欧盟的职能明确地超越了经济领域，给它以法人地位带有重大的政治含义，这不是所有成员国都愿意接受的。因此，里约以欧盟取代欧共体，不是简单的正名而意味着体制上的突破，或许可以认为是朝着创立一个政治实体走出了重要一步。欧盟取得法人地位，意味着它可以参加相关的国际谈判、缔结国际协定和成为国际组织的成员。欧盟派驻第三方国家的使团，也将由现在的“委员会代表团”(Commission Delegation)，改称为“欧盟代表团”(Union Delegation)，并受高级代表的领导。

      2.调整欧盟条约的结构

      与此相呼应，里约保留了《欧洲联盟条约》(马约)的名称，而将《建立欧洲共同体条约》(《罗马条约》)改名为《关于欧洲联盟运行的条约》(“Treaty on the Functioning of the European Union”)，并确定这两个条约为欧盟的基本条约，即凡泛指欧盟条约之处应理解为同时包括这两个条约。里约还对两个条约内容作了调整，马约更着重于确定原则而《罗马条约》则侧重于规范机制与程序，这种分工使马约在形式与功能上更接近于宪法。

      3.突出欧盟体制的民主原则

      里约在马约中新写入了一编“关于民主原则的规定”，内容如下：

      (1)成员国国民即为欧盟公民，欧盟公民资格是对各国公民资格的增加⑥而非取代。里约在《罗马条约》第二部分中，将欧盟公民权明确为：在欧盟内的迁徙与居住权、在居住国的选举与被选举权、在第三方国家的领事保护权、向欧洲议会的请愿权。里约还规定，达到百万之数的欧盟公民，可以要求委员会就某项事务提出立法建议；⑦

      (2)明确欧盟的运行应建立在代议制民主之上；欧洲议会为公民的代表，欧洲理事会与理事会为各国政府的代表。

      (3)各国议会有权参与和监督欧盟的运行。里约还在机构组织与决策程序上，通过进一步扩大欧洲议会的立法、预算与政治控制权、提高理事会议事与决策的透明度等，来弥补欧盟的“民主赤字”。

      4.合并“三个支柱”

      随着欧共体的被取代，欧盟“三根支柱”的区分进一步模糊：

      (1)原来的第三根支柱“刑事事务上的司法与警察合作”，与边境检查、移民、避难等民政事务一起，被归入《罗马条约》有关“自由、安全与公正区域”的新编中，在给英国、爱尔兰、丹麦一些“例外”后，不再采取成员国间“合作”的方式，而是纳入了欧盟的主体决策机制并实施特定多数表决。

      (2)在改写后的马约一编“关于欧盟对外行动的一般规定和关于共同外交与安全政策的特别规定”中，共同外交与安全政策和欧盟的整个对外行动有了某种归并。共同外交与安全政策仍然保留了原有的决策程序，即主要由外交部长理事会决策和贯彻。但条约规定外交部长理事会由“负责外交事务与安全政策的联盟高级代表”(High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy)主持，高级代表兼任委员会负责对外关系的副主席，这应该可以保证欧盟对外政治关系与对外经济关系的一致性，以及委员会在共同外交与安全政策中更多的参与和影响。