自普京执政以来，俄罗斯政府不断出台越来越背离西方民主观念和模式的治国之策，其强国理念和权力布局更引发了西方的极度不满和遏制。因此，外国非政府组织特别是西方倡议型非政府组织也加紧活动，推进俄罗斯“民主化”。它们倡导的民主自由价值理念冲击着俄罗斯原有的价值体系，对俄罗斯政府形成愈来愈大的压力；与此同时，格鲁吉亚和乌克兰等独联体地区的“颜色革命”也引起了俄罗斯政府对外国非政府组织的警觉。①面对此种情势，俄罗斯采取了一系列积极应对之策，规范非政府组织的活动。 一、多层次法律管理体系 俄罗斯针对外国非政府组织在俄开展活动进行管理的法律主要有三部，分别是《俄罗斯非营利组织法》、《俄罗斯社会联合组织法》和《俄罗斯慈善法》。《俄罗斯非营利组织法》的目的是明确非政府组织的法律地位，是规范非政府组织创设和活动的基本法；《俄罗斯社会联合组织法》主要调整公民实现结社权产生的社会关系，规范的是从公民个体角度发起成立的社会联合组织，对外国非政府组织人员在俄罗斯境内开展活动也有规范性的条款；《俄罗斯慈善法》则主要从规范慈善活动的角度出发，对基金会、社会联合组织等非政府组织开展慈善捐助活动做出了相应规定，对外国非政府组织的资金以慈善捐助形式进入俄罗斯进行了规范。这三部法律的立法目的和调整范围都有所不同，内容上既有分工，又相互联系，共同构成了俄罗斯公民结社和非营利组织管理的法律体系，对外国非政府组织在俄罗斯开展活动有了较为全面的规定，为俄罗斯公民社会的建设创建了较为完善的法律平台。 2004年以来在独联体国家相继发生的“颜色革命”引起了俄联邦政府的警惕。俄罗斯国家杜马经过调查，得出一个重要结论，各国相继而迅速发生的“颜色革命”背后都有外国人和外国非政府组织的参与和资助。基于这一背景，2006年1月生效的俄联邦《修改若干联邦法律文件法》的核心内容是对外国公民在俄境内结社增加了限制条款，②并对外国非政府组织在俄罗斯设立机构开展活动特别是资助活动进行了严格规范。对于外国非政府组织除了将其作为普通非营利组织进行一般化管理之外，还将它们在俄罗斯开展活动作了区别对待，制订了更为严格细致的特殊规定条款。③ 从宪法性法律到联邦法律再到行政法规，④俄罗斯对外国非政府组织开展活动构筑了一个多层次的法律管理体系。这样就以立法的形式对外国非政府组织在俄罗斯社会取得合理的角色定位和合法的发展空间提供了保障；同时，也为俄罗斯规范外国非政府组织的活动提供了管理的法律依据。 二、身份合法性规定 外国非政府组织在俄罗斯开展活动，首先必须获得俄罗斯政府合法性的确认。而在《俄罗斯非营利组织法》中，获得这种合法性资格有一套严格的规定。归纳起来有以下几项重要原则：⑤(1)外国非政府组织在俄罗斯开展活动，必须设立分支机构或者代表机构，而且必须作为一个独立的法人实体向俄罗斯登记机关申请登记，必须有原登记国相关政府部门的担保。(2)登记时应当按规定提供该分支机构相关的一系列重要文件，⑥而且必须按规定定期向登记机关报送财产数额、预定使用目的和实际使用情况。(3)对违反俄罗斯法律或者损害俄罗斯国家利益的，俄罗斯政府有权依法取缔或者不予登记；如果发生财产实际使用与宣称目的不一致等违法行为，俄罗斯政府有权取缔外国非政府组织分支（代表）机构。(4)俄罗斯政府有权禁止外国非政府组织分支（代表）机构向俄罗斯国内某些组织提供资助。 可见，外国非政府组织在俄罗斯开展活动的组织形式、活动宗旨、登记许可程序、活动特别是资助行为的监管等都有比较细化的规定，这种管理上的规定事实上将外国非政府组织的活动置于俄罗斯政府全程监督之下。同时外国非政府组织的合法性问题可以被有效地进行国外追溯，避免了外国非政府组织成立之初“身份”合法性的疑虑。而要求外国非政府组织开展活动必须在俄罗斯“落地”，事实上是要求外国非政府组织注册成为“纯粹”的俄罗斯非政府组织，这样可以防止外国非政府组织开展活动的随意性和游动性，尽量减少对于外国非政府组织管制的国际干预和外部压力，也有利于外国非政府组织更好地在考察俄罗斯的国情基础上来开展公民社会的活动。 三、登记监管 《俄罗斯社会联合组织法》规定，社会联合组织的登记机关是俄联邦司法部及其地方机关，⑦分别登记国际性、全俄性社会联合组织和跨地区性、地区性以及地方性社会联合组织。此外，社会联合组织修改章程、改组、解散也由登记机关负责。这一规定也同样适用于外国非政府组织的登记。 《社会联合组织法》第29条规定了外国非政府组织作为社会联合组织的一般形式所必须履行的登记义务。包括：(1)每年向登记机关报告该组织活动开展情况，并指出常设领导机关的现驻地、常设领导机关的名称以及被列入统一的国家法人登记簿中的社会联合组织每个领导人的具体资料；(2)根据登记机关的要求，提交社会联合组织领导机关和公职人员的决议，以及提交已经向税务机关呈报了的有关自己活动的本年度总结报告和季度总结报告；(3)按俄联邦政府规定的形式和期限向登记机关通报社会联合组织从国际组织和外国组织、外国公民以及无国籍人士那里收到的资金和其他财产数额、它们的消费或使用目的及实际消费和使用情况；(4)允许登记机关的代表参加社会联合组织举行的各项活动；(5)向登记机关提供帮助，以便其了解社会联合组织为实现自己的章程规定的宗旨和遵守俄罗斯联邦立法情况下开展的活动。
