中图分类号：D81 文献标识码：A 文章编号：1005-4812(2008)02-0046-52 随着战后非殖民化运动的深入发展，发展中国家成为重要的国际行为体，在国际舞台上的影响越来越显著；冷战结束后，全球相互依赖的增强使得“世界事务从来没有像今天这样需要治理过”，①也促进了各个国际事务领域中国际制度的发展。在此背景下，低收入国家的减贫和发展问题像其他许多议题一样，模糊了国际关系领域“低政治”与“高政治”的分界线，成为备受关注的全球性问题之一。作为全球减贫和发展治理的重要机制，国际援助制度也在这一过程中得到发展。本文首先将主要从援助组织机构演进和实践的角度考察国际援助制度的历史发展，进而分析国际援助制度的规范和价值变迁，借以讨论这一制度之于全球发展治理的意义；在此基础上，第三部分将对国际援助制度的特点及其对全球发展治理的影响作简要论述。 应当指出的是，讨论国际援助制度的文献往往使用“国际／对外援助机制”(international/foreign aid regime)、“国际援助体制”(international aid system)、“全球援助架构”(global aid architecture)等术语。但是，研究者在使用这几个概念的时候，并没有严格加以定义和区分，在具体论述中都包含有援助组织／机构和援助规范等方面的内容。②本文使用“国际援助制度”(international aid institution)一词，是基于下述两方面考虑。第一，国际援助与对外援助有不同的含义。国际援助既包括主权国家的援助，也包括国际组织的援助。而对外援助的援助者仅限于主权国家，即国际援助包含对外援助。第二，国际机制与国际制度有不同的含义。根据基欧汉的定义，国际制度不仅包括克拉斯纳所界定的国际机制，而且包括正式的政府间国际组织和跨国的非政府组织。③本文不仅讨论主权国家的对外援助，不仅涉及国际援助的原则、规范、规则等内容，而且也涉及甚至强调国际组织在援助中的作用。因此，使用“国际援助制度”概念更符合本文的研究目的。根据基欧汉关于国际制度的定义，本文认为，所谓国际援助制度，即在国际援助这一问题领域所形成的有关原则、规范、规则、惯例以及相关组织／机构的结合体。 一、援助制度的历史演进：从对外援助到国际援助 援助首先发生在主权国家之间，即首先表现为作为主权国家的“对外援助”。虽然对外援助在国际关系史上早已有之，但直到战后才成为重要的国际现象。戴维·拉姆斯坦(David Lumsdaine)解释了对外援助的国内背景，他认为现代福利国家的产生、福利国家对于国内贫弱阶层的人道主义关注，以及劳工运动和社会民主运动的兴起，为当代对外援助的兴起提供了历史和现实基础。④这种说法解释了对外援助的国内背景。 就国际背景而言，西方国家的对外援助有两个源头：一是欧洲的帝国主义政治，一是美国的冷战需要。维系殖民统治的需要促使殖民帝国关注殖民地的发展问题。较早进行后来被称为发展援助的是老牌殖民主义国家英国。早在1929年，英国议会就通过《殖民地发展法案》，提出了殖民地发展和发展援助问题；1940和1945年，英国又两次通过《殖民地发展与福利法案》，来重组其对殖民地的发展援助。1946年，法国也设立“法兰西战后殖民地开发计划”项目，以维持其对海外领地的统治。⑤但是这一时期英法的援助仅限于其殖民地国家和地区。战后大规模对外援助始于冷战时期的美国。1947年3月，杜鲁门呼吁对希腊和土耳其等国进行援助，以帮助这些国家抵制来自国内外的威胁，同年5月，援助希腊、土耳其的法案经美国参众两院通过，经杜鲁门签署而成为法律。1947年6月，国务卿乔治·马歇尔在哈佛大学发表演讲，提出援助欧洲经济复兴的“马歇尔计划”；就在马歇尔计划执行期间，杜鲁门提出援助第三世界国家的“第四点计划”。这几项援助计划不仅推动了冷战的形成，也标志着战后大规模对外援助的开始。伴随着欧洲重建的顺利进展、非殖民化运动的兴起和新兴独立政治实体的不断出现，冷战扩展到第三世界，美国开始把援助重点转移到社会主义阵营的前线国家，如希腊、土耳其、南越和南韩。英法等国也在美国要求分担不断增长负担的压力下，把援助扩展到前殖民地以外的国家。⑥与此同时，前苏联通过向中国和东欧国家提供援助和建立经济互助委员会，构造一个共产主义经济体系；前苏联还对其他第三世界国家提供援助。对外援助成为两大阵营相互抗衡的重要工具。 1960年代，随着非殖民化运动的高涨和大批民族独立国家陆续登上国际舞台，南北关系很快成为与东西关系并列的国际关系基本类型，并且与东西关系相互交织，从而使第三世界国家成为世界政治的重要舞台，对这些国家的援助成为国际关系的重要内容。第三世界国家的崛起还促进了如今依然有效运转的主要的国际援助机构在这一时期的相继建立。早在1948年，为了有效管理和利用马歇尔计划的援助资金，该计划的受援国成立欧洲经济合作组织(OEEC)。到了1960年代初，该组织的成员国都已经成为援助国，而不再是受援国。为了协调援助政策和改进援助效果，1961年9月该组织被经济合作与发展组织(OECD)取代，而OEEC于1960年成立的发展援助集团(DAG)也被发展援助委员会(DAC)取代，发展援助委员会成员国构成了国际援助的主体。发展援助委员会界定发展援助的参量，规定援助转移的质量标准，确立报告和监督发展援助流的指导方针，整理归并成员国的相关数据，从而成为发达国家对外发展援助的主要信息统计和政策协调机构。此外，1960年和1965年，世界银行和联合国分别设立国际开发协会(IDA)和开发计划署(UNDP)，专事发展援助事宜。主要的地区开发银行也在这一时期相继建立，主要包括泛美开发银行(IDB，1959)、非洲开发银行(AFDB,1964)和亚洲开发银行(ASDB,1966)。最后，1961年，主要的援助国美国通过了经不断修订至今依然有效的《对外援助法案》，成立负责发展援助的国际开发署(USAID)；日本设立海外经济合作基金(OECF)；法国设立“合作部”负责对外援助事宜。⑦
