［中图分类号］D51 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-1755(2008)01-0007-13 广义上讲，国际安全领域的冲突管理是指包括冲突预防、政治调解、军事干预和冲突后重建等在内的整个冲突解决过程。冷战结束以来，非政府组织在冲突管理中的作用和地位日渐突出，成为继国家和国家间组织之后的“第三种力量”。在非洲的冲突管理中，非政府组织同样是一支不可忽视的重要和平力量。非政府组织在非洲冲突管理中扮演着怎样的角色？它与非盟、联合国等政府间组织又是如何实现互动的？如何有效搭建非洲冲突管理的基本框架？本文试图对这些重要问题作一初步探讨。 一、非洲安全形势的演变与非政府组织的角色变迁 冷战结束以来，非洲大陆的安全形势呈现出三大变化趋向： 一是国内冲突与动乱成为非洲政治不稳定的主要表现形式。冷战结束和多党民主浪潮在非洲的扩散，使非洲地区出现了严重的力量失衡。长期被掩盖和抑制的民族、种族、宗教、政治派别等矛盾凸显，各种形式的内部冲突急剧增多。苏丹、索马里、塞拉利昂和安哥拉等国出现了不同规模的族际冲突，卢旺达甚至出现了惨绝人寰的种族大屠杀。在1990-2004年间，非洲大陆的17个地点共发生了19起重大武装冲突（指的是在一年内因作战而死亡的人数在1000人以上的冲突），除厄立特里亚和埃塞俄比亚的边界冲突属国家间冲突以外，其余的18起冲突均为国内冲突，而且绝大多数（15起）为政府权力之争。这些冲突往往导致国家失能和严重的人道主义灾难，如社会秩序的崩溃、种族屠杀和跨境难民潮。 二是大规模军事冲突的数量呈持续下降之势，但国内政权稳定和民主化进程仍有待加强。近年来，除苏丹、索马里等国家的内部冲突仍在继续外，利比里亚、科特迪瓦、布隆迪、安哥拉、塞拉利昂、刚果（金）等国内局势得到基本控制。非洲大陆爆发的重大武装冲突的数量渐趋减少：1990年为9起，1998年和1999年曾一度增至11起，几近占到当时全球重大武装冲突的一半；2000年后冲突数量持续下降，2005年降至3起，只占当年全球17起重大武装冲突的1/6。①尽管如此，多党民主政体在非洲大陆尚未完全巩固，军事政变、教派冲突和政党纷争还难以完全杜绝。2003年以来相继有科摩罗、中非、毛里塔尼亚、几内亚比绍、乌干达、塞内加尔、马里等国发生政变或兵变，非洲政局脆弱的一面依然比较突出。 三是各种形式的非传统安全威胁日益影响到非洲大陆的安全与稳定。近年来，人口的快速增长、部分国家经济持续低迷、难民的大规模流动、武器走私与非法买卖、生态环境恶化等问题在非洲大陆日益突出，成为导致局部地区动荡不宁的重要诱因。非洲大陆的冲突与动荡不仅与非洲历史、宗教和族际关系密切相关，而且与非洲经济、社会和文化发展，以及民族国家建构与政治民主化转型等问题息息相关，凸显了非洲社会错综复杂的发展症结。 非洲冲突形势的变化，迫切要求冲突管理更多地关注国内冲突的解决和应对非传统安全威胁。冷战结束以来，联合国极大地拓展了维和行动的职能、任务和形式，“第二代维和行动”使联合国从国际冲突的调解人向多角色转变。维和使命从主要处理国家间的暴力冲突扩展到监督选举、调查违反人权状况、实施人道救济、培训当地民事警察、临时接管国家的部分权力，以及在冲突制止后帮助受害国家安置难民、恢复发展生产和维护社会秩序等。冷战结束后非洲冲突的急剧增多和联合国维和职能的扩大，使联合国难以集中而有效地处理每一处冲突，而联合国维和经费的相对紧张和维和机制的乏力进一步限制了其管理冲突的能力。虽然当前联合国在非洲正在实施的维和行动有7处，占其全球维和行动总数16处的近一半，但这些努力仍难以有效维护非洲大陆的稳定。在近年来刚果（金）、利比里亚、塞拉利昂、科特迪瓦等国的国内冲突以及当前苏丹和索马里的内战中，联合国的介入较为迟缓且乏力，而联合国的迟钝反应更是酿成1994年卢旺达种族大屠杀的重要外部原因。 冷战结束以来，非统尝试建立“预防、处理和解决冲突机制”，强调“预防性外交”和“维持和平行动”的重要性。非盟在此基础上成立了“和平与安全理事会”，并采纳了带有实施强制干预性质的“非漠视”原则。但作为非洲冲突的第一道防线，非洲集体安全机制仍面临许多实际的棘手问题：尽管非洲集体安全机制不断发展完善，但一些关键性组织机构或安全体系，如大陆预警机制、非洲常设待命部队的组建至今未能完成；由于财力和维和人员的相对不足，非盟还难以独立完成冲突的预防、控制和冲突后的重建等任务，特别是在处理成员国国内冲突时尤其如此。当前非盟在苏丹的维和行动就面临维和经费的短缺，非盟在后勤补给、战略空运、指挥、控制以及作战计划的制定方面不得不依靠联合国和北约的指导与援助。 由于联合国和非统／非盟难以应付非洲大陆数量众多的国内冲突和宽泛的维和任务，这为非政府组织和民间机构作为“第三方”介入冲突管理提供了发展空间。在继续关注经济发展和民生问题的同时，越来越多的非政府组织开始介入非洲大陆的冲突管理，广泛参与人道主义救援、人权保护，甚至直接参与冲突的预防、控制和调解。非政府组织在冷战后非洲冲突管理中的地位迅速上升，越来越被视为能在基层为那些长期遭受宗教和种族冲突的国内社会带来和平与和解的希望。 二、非政府组织在非洲冲突管理中的主要功能与作用 就非政府组织的所属国而言，在非洲从事冲突管理的非政府组织主要有两类：
