[中图分类号]D815.5 [文献标识码]A [文章编号]1004-3489(2008)02-0018-07 恐惧战争与向往和平的天性使人类在寻求和平的道路上从未停止过积极探索和艰辛努力,国际制度建设也应运而生。但世界并未因此安享太平,人类还未完全获得远离恐惧、避免战乱的自由。随着近几年来恐怖主义的日益猖獗,这种违背人类文明与社会秩序的暴力活动以极其残忍的方式频繁出现在世人面前,成为世界的梦魇。而六年前的9·11恐怖袭击更是以巨大的破坏力和血淋淋的现实911震惊了美国,甚至全世界。随后,国际社会运动的风向标在短时间内经由美国的带动迅速转向“反恐”这一主题,继而形成一股席卷全球的反恐浪潮。然而,六年过去了,国际联合反恐仍未取得理想的成果。其原因是多方面的,从国际制度的角度看,其自身面临困境是制约反恐斗争取得最终胜利的重要因素。 一、国际联合反恐斗争中的制度需求 自2001年至今,回顾六年来的国际反恐行动,概言之,这股全球性的反恐浪潮主要在三个方面得以开展和向前推进。首先,微观层面上即各个主权国家针对自己面临的恐怖主义威胁而单独进行反恐行动。这其中尤以布什政府为代表的、具有强烈单边主义色彩的“美式反恐”最引人注目。其次,中观层面的反恐行动主要体现在地区间或国家间的联合反恐。主要表现为各地区间实施的反恐联合军演、就反恐发布的各种宣言、政策、声明等文件,以及成立诸如上海合作组织,国际反恐法官组织等专门性组织。最后是宏观层面的反恐行动,即国际制度引导下的国际联合反恐,是指以联合国等国际组织和国际机制为代表的国际制度在促进国际联合反恐方面所进行的努力。 回顾六年来的国际联合反恐斗争,无论是各个国家、区域性组织还是国际制度,其在反恐斗争中都做了大量的努力,取得了积极的成果。然而现实情况远非人们所期待的那样——恐怖主义已彻底被消灭或已将其打击限制在一个可控的范围之内——而是:恐怖主义的整体实力和组织受到了重创,但是其活动并未减少,造成的破坏也未减弱,恐怖的阴影反而愈加浓重,甚至有“越反越恐”之势。据不完全统计,自9·11事件以来,截至2007年9月,世界上造成百人以上伤亡的重大恐怖事件约50起,其中伤亡人数超过500人的有7起。另据美国一年一度的《全球反恐形势报告》统计,9·11事件后发生的恐怖活动呈逐年增多趋势,而且增幅惊人。[1]2005年伦敦“七·七”地铁爆炸案、同年孟加拉国全国64个县中的63个县发生连环爆炸事件、今年7月韩国人质绑架事件作为“迄今为止针对手无寸铁平民的最大规模恐怖主义袭击事件”等一次次证明了恐怖主义的势力不容小觑。对此我们不禁要问:经过那么多人力、物力、财力上的付出和艰辛努力后,为何会出现这样令人尴尬、无奈甚至恐慌的局面?国际恐怖主义为何屡禁不止,屡打不散,反而呈“越挫越勇”之势? 针对此现象,各主权国以及地区组织都有不可推卸的责任,其反恐斗争还存在很多亟待改进的地方,学界对此问题已有不少研究论述。然而,宏观层面的国际制度同样难辞其咎。本文将重点讨论国际制度在联合反恐斗争中的作用与局限,以期从反恐的视角实现对国际制度更加全面理性的认识。进而从国际制度的角度出发,研究如何推进国际联合反恐斗争实现制度安排下的顺利开展,从而取得反恐斗争的全面胜利。 20世纪中期以来,国际社会对制度规范的需求持续增长,随着越来越多有关国际制度的论述、著作等的出现,国际制度研究逐渐成了国际关系理论中“公认的最时髦最有创造力的领域”。[2](P.283)所谓“国际机制”,指的是在国际关系特定领域中行为体愿望汇集而成的一整套明示或默示的原则、规范、规则和决策程序,[3](P.186)或有关国际关系特定问题领域的、政府同意建立的有明确规则的制度。[4](P.4)国际制度是国际社会中具有持续性和相互关联性的、正式的和非正式规则的集合。[4](P.4-5)本文所指的“国际制度”重点是指国际社会中所有关于反对恐怖主义活动而具有持续性、相互关联性的、正式的规则、法律、公约、机制等的集合,可称之“国际反恐制度”。 国际社会中,和谐、合作与纷争是三种可能的基本状态。[5](P.63)那么如何才能避免纷争达到和谐、合作呢?正是基于对此问题的积极回应,国际制度应运而生。国际制度对推动国际合作、促进国际和谐以及减少国际纷争起到不可替代的作用,对国际社会的和平安宁具有重要影响。在国际联合反恐斗争领域中,国际制度的作用主要表现在以下四个方面。 首先,全球化时代需要全球性参与,应对恐怖主义的威胁更需要这种全球性的合作,而国际制度无疑为实现这种合作提供很好的平台。对制度问题的关注和探讨最初源于有关国际经济合作的研究中,但随着全球化的发展,在经济领域以外涌现了大量的诸如人权、环境、恐怖主义等全球性问题。因此,积极推动国际制度在这一系列问题中的研究和应用,将有助于国际社会在这些相关领域的协调与合作,通过共同对抗面临的威胁来实现人类的共同利益。同时,恐怖主义本身具有高度的流动性、网络性、隐蔽性以及全球性的特征,仅靠一国或某一地区的“一己之力”必将无法实现对其的全面打击与彻底根治。从这个意义上讲,在国际社会的无政府状态下,国际制度对促成国际联合反恐提供了很好的合作平台,为实现国际联合反恐提供可能性。 第二,制度一经确立,能为参与国际互动的行为体提供信息传输和机构服务功能,为各成员国间的互动模式提供可参考和借鉴的行为范式,对塑造公正合理的国际秩序和健康民主的国际氛围具有重要作用。比如,国际制度通过“提高谈判双方的政策透明度、在相似规则下就一系列问题进行长时间的磋商、鼓励国家为了未来的声誉而保持诚实和系统地监督主权国家是否遵守承诺”[6](P.82-96)等方式促进各国积极合作。这样,在面临恐怖主义这一共同的敌人时,国际制度的存在不仅降低了国际社会在无政府状态下各成员国之间的交易成本,而且使那些有意违反国际制度的行为体不得不付出代价,减少国际冲突爆发的可能性。