当今世界，全球治理日益发展。不同类型的治理主体之间平等协商与合作，发挥各自优势，共同解决全球性问题，促进世界的发展与进步，已经成为全球治理的一个重要特点。在这方面，联合国与非政府组织之间的合作树立了榜样。联合国是当今处理国际事务最权威、最重要的政府间国际组织；非政府组织兴起于20世纪80年代，致力于全球范围的公益性事业，是目前世界上最富发展潜力的民间组织。二者在全球治理中相互配合、共同努力，合作成果日益显现。本文从现实出发，着眼于历史视角，在全球治理的框架下，分析联合国与非政府组织合作关系的由来、演变及前景。 一、全球治理中的联合国与非政府组织 全球治理的概念是在20世纪90年代初提出的，其最早的倡导者是全球治理委员会①。全球治理委员会指出全球治理不是建立“国家政府”或“世界政府”，而是全球范围内国家或组织进行协调与合作，以应对经济全球化和世界一体化背景下的全球性问题及危机。有学者认为，全球治理实际上是治理在全球范围的扩展，它包含三层基本含义：一是治理的对象是单个国家无法单独解决的区域性或全球性问题，需要相关主体的合作；二是治理的主体是多元的，通常包括民族国家、政府间国际组织、非政府组织、企业及个人。这些不同主体在问题的确认、解决和评价上具有不同的功能，并在很大程度上存在互补关系；三是全球治理并不是单一层次的，而是多层次的。它主要包括次国家、国家、国际区域以及全球四个层次。这些层次并不是独立的，而是相互连接、相互促进的。② 全球治理倡导了一种共同参与的理念，强调不同的行为体共建有效的国际机制，参与全球性问题的解决。政府间国际组织在全球治理中的作用首当其冲。联合国是当今最具影响力和代表性的政府间国际组织，在维护世界和平、促进经济发展和解决全球性问题方面发挥了重要作用。在联合国的主导和推动下，国际社会签署了一系列国际条约、协议，如《全面禁止核试验条约》、《京都议定书》等，为实现全球治理创造了必要的制度条件。联合国还设立了专门机构如联合国环境规划署、联合国儿童基金会以及人权理事会等，以在全球范围内实施相关领域的治理活动。联合国将其自身的道义权威和从会员国获得的人力、财力和物力投入到各种治理活动中，包括在战争各方之间进行调停、维护和平、援助不发达国家、保护自然环境、防止传染病扩散、实施人道主义援助和灾后重建等。对于积极参与全球治理的各国政府、国际组织和非政府组织来说，联合国为其协商与合作提供了一种政府间协商的论坛以及政府与国际非政府组织进行协商的论坛。③ 自20世纪90年代以来，全球化的发展带来了一系列单靠一个国家难以解决的世界性问题，要求联合国在全球治理中发挥更积极的作用。联合国如不能承担这一使命，其国际地位将会降低，甚至有被边缘化的可能。联合国要想在全球治理中发挥重要作用并成为主导者，需要进行相应的改革和调整。联合国需要成为一个更加开放、更具包容性的组织，除了需要与各成员国政府密切合作外，还需要与全球治理的其他行为主体合作，例如非政府组织等。 非政府组织也是全球治理的重要行为主体，在全球治理中发挥的作用日益突出。首先，非政府组织关注全球性公益问题，并且为解决这些问题提供信息咨询服务。非政府组织中聚集的大量专业人才在基层活动中获取了大量第一手信息和资料，他们以此为基础提出的问题、意见和建议对于制定相关政策颇有参考价值。在其积极推动下，一些国家和国际组织将未受重视的全球性问题列入外交议事日程。一些非政府组织通过不同形式将人权、两性平等、种族主义、社会正义和环境等领域的问题提上全球政治议程。其次，非政府组织在国际利益冲突中促成协调和妥协。非政府组织的民间组织身份，有利于其在国家利益冲突中进行斡旋，促成有关国家相互沟通与妥协，促使问题获得解决。例如，在旷日持久的世界贸易组织乌拉圭回合谈判中，最终在发达国家与发展中国家之间达成的许多妥协都是以非政府组织的主张为基础的。④再次，非政府组织在全球治理中对其他行为主体的行为起着监督作用，并由此唤醒公众的全球治理意识。当今的国际社会是“一个有国际制度，也有通过制度安排而形成的公共机构，但是没有强制性权力机构实施和推行制度的制度化的国际社会”⑤。非政府组织可以对国际组织的条约、计划和项目的落实进行监督，还可以通过促进国际条约和决议的实施，促使各国政府遵守其在国际上做出的承诺。例如，国际红十字会自成立之日起就致力于宣传人道主义，并积极游说各国政府签署保护救助伤员及非战争人员的《日内瓦公约》。⑥另外，非政府组织通过提出新的国际条约草案、参加谈判等方式推动了国际法的编纂工作。例如，世界自然保护联盟曾与联合国以及挪威、美国和苏联等国通力合作，先后起草了《北极熊保护协定》和《野生动植物濒危物种国际贸易公约》。⑦一些非政府组织还参与了《国际濒危物种贸易公约》和《生物多样性公约》等条约的准备工作，也在《荒漠化公约》的谈判工作中起到了重要作用。⑧最后，非政府组织是联合国及其专门机构实施项目、执行计划的重要合作伙伴。例如，联合国难民署(UN High Commissioner for Refugees,UNHCR)的工作高度依赖非政府组织的合作，非政府组织是其各种项目的主要承揽者。1999年该机构有一半以上的计划是由北美和欧洲的非政府组织来完成的。⑨
