布什政府的全球战略由反恐、建立稳定的大国关系和扩展民主三根支柱组成，其实质是借打击恐怖主义、“暴政”之名，改造“失败”国家，改变现有的国际力量结构和国际秩序，建立由美国主宰的国际秩序，进而实现美国单极霸权。为此，布什政府对联盟战略作了大幅度调整，这对国际社会和美国的盟友均产生了重要影响。 美国联盟战略的新变化 20世纪90年代，为了适应冷战后的国际政治、经济和安全形势，老布什政府和克林顿政府都曾对美国的联盟体系进行了局部调整。一是维持原有联盟体系，扩大联盟的职能范围。为此，美在欧洲积极推进北约东扩，使北约的职能从保护盟国免遭侵略发展为应对北约地区之外的不稳定因素；在亚太，美对日美安保体制加以强化，并要求日本在“周边发生不测事态”时与美密切合作。二是重视发挥盟国的作用，强调与盟国建立“平等的伙伴关系”。美国同意欧洲盟国发展自身的“防务特性”，提升盟国在北约的地位；日本在日美安保体制中的地位则从被保护变成共同参与，同时承担为美军提供后勤保障的义务。三是扩大地区防务合作，重视多边安全机制建设。美国加强了与海湾地区、东南亚和太平洋地区非联盟国家的军事合作，谋求多边安全合作。①由上可见，老布什政府和克林顿政府基本维持了冷战时期美国的联盟体系和联盟战略，在联盟的组织结构上沿袭了自尼克松政府以来建立“平等伙伴关系”的努力，在实施方式上强调多边合作和责任分担，最大限度地利用盟国力量，以求维系美国的一超地位。 随着美国实力地位的变化，特别是在“9·11事件”发生后，布什政府实行了与克林顿政府大相径庭的联盟战略。第一，倚重“非正式联盟”实现美国的战略目标。布什政府的联盟战略与以往的最大不同之处在于对传统联盟关系的轻视和对非正式联盟关系的极大青睐。“9·11”后，美国压倒一切的战略任务就是消灭以本·拉丹为首的基地组织和阿富汗塔利班政权。美国认为其所进行的反恐战争是“文明世界与企图摧毁文明世界的势力之间的较量”，取胜的关键在于“通过强大的国家联盟保持坚定的国际反恐统一战线”。②在阿富汗战争中，美国没有动用北约的军事机器，而是依靠英国等几个坚定盟友，甚至求助于俄罗斯和中亚一些国家，摧毁了塔利班政权，从而开始了美国新联盟战略的实践。阿富汗战争结束后，美国对这种非正式联盟的组建及其所发挥的作用进行了总结。时任美国国防部副部长沃尔福威茨表示，“在赢得反恐战争问题上组成联盟是非常重要的”，但“并不会有一个单一的、可以包括各方面的联盟，而是依据形势变化和各国不同情况，组成多个因应不同问题的具体联盟”。③美国时任国务卿鲍威尔提出了“议题决定联盟”的战略概念。组建这种“即时联盟”(ad hoc coalition)或“以任务为基础的联盟”(mission-based coalition)已逐渐成为美国联合有关各方处理特定国际事务的一种主要形式。布什政府进而把这种联盟形式提升至战略高度加以推行。2002年9月出台的《美国国家安全战略报告》指出：美国将与那些能够和愿意创造有利于人类自由、有利于维护均势的国家合作，构建尽可能广泛的联合，以维持世界和平。“在领导反恐战争的过程中，我们将打造新的、富有成效的国际关系，并且重新定义现有关系，以应对21世纪的挑战。”④ 在建立“广泛的联合”和打造新国际关系的思想指导下，布什政府积极组建国际“倒萨”意愿联盟。凭借自身的超强实力，美国可以取得对伊拉克的军事胜利，但美依然寻找更多的国家共担政治风险，网罗有特定关切的国家组成意愿联盟，共同参战。这个联盟具有明显的阶段性和指向性，即首先发动推翻萨达姆政权的战争，战争结束后迅速转向以美国为主导的伊拉克重建。意愿联盟具有开放性和广泛性的特征，只要赞同美国对伊动武，不管是公开支持还是私下承诺，不管是口头支持还是行动配合，都可以算作是意愿联盟的成员。该联盟的实用主义特点也很突出。一方面是出于实际的军事考虑，美国需要盟友提供种种军事便利，如部队过境、驻扎、能源供应、必要的技术援助、伤员的运送与救治等；另一方面，美国需要盟友的经济帮助。美国要建立一个亲美的伊拉克政权，武力打击和战后重建耗资巨大，盟国的费用分担会减轻美国的压力。与正式联盟相比较，意愿联盟可使美国有更大的回旋余地和行动自由。参加联盟的国家与美国的立场基本一致，不会因意见分歧而贻误战机。更重要的是，这样的一个“任务联盟”针对的是某个具体目标，美国不需要承担长期义务，却可以借助盟友的力量达到自己的目的。 以上的“反恐联盟”、“即时联盟”、“任务联盟”、“意愿联盟”都是非正式联盟，这类联盟是“几个国家为了实现共同的狭隘目的而携手联合起来，一旦特定的目标得以实现，他们就会分道扬镳。只要其他国家具备一定的能力并愿意加入这个联合体，他们就可以成为会员国”⑤。与冷战时期美国建立的北约、日美安保体制、美澳新同盟等正式联盟相比较，这些非正式联盟有如下几个特征：一是联盟的战略、原则及行动由美国制定，为美国国家利益服务，形成以美国为中心、盟国为外围的非对称性结构，美国是当然的核心与领袖。与传统联盟关系不同的是，美国可以根据不同形势、不同任务和不同情况挑选自己喜爱的、同时又有意愿的“临时盟友”。联盟的“准入门槛”很低，这使得美国的选择有极大的灵活性。当然，由于没有条约的约束，或者说没有美国对他们的承诺，盟友们的离去也经常发生，这使联盟经常发生变动，缺乏稳定性；二是联盟成立的基础是成员国对安全环境的“共同关切”，而非冷战时期那种对“共同威胁”的认同，否则我们就无法理解利益诉求千差万别、意识形态形形色色、发展水平相去甚远的国家会集合在一起的联盟现象。这种“共同关切”既可以是实实在在的恐怖主义威胁，也可以是民主、自由等形而上的价值观；三是没有严格意义的联盟机制。联盟往往是针对某一项任务而展开的安全合作，它持续的时间短暂，目标单一，一旦完成任务，联盟便自行解散。联盟成员之间并不为临时安全合作签订正式的军事联盟协定，相互不承担条约和法律责任。这实际上是一个联合的阵营，而不是真正意义上的联盟。
