[中图分类号]D80 [文献标识码]A [文章编号]1004-3489(2007)05-0024-07 2004年，欧盟共同外交安全政策高级代表索拉纳在谈到欧盟发展过程中出现的一个难解之谜时指出：“安全与防务是欧洲最难达成一致的领域；然而继建成共同货币区后，欧盟却在这一领域取得了最迅速、最惊人的进展。5年前，没有人敢预测欧盟将直接负责危机处理，组建军事委员会(Military Committee)、军事参谋部(Military Staff)和军备局(Armaments Agency)，通过面临恐怖袭击的团结条款(solidarity clause)，并拥有对安全威胁及其应对手段的共同规划——一份真正的欧洲安全战略。”[1] (P.5)索拉纳寥寥数语就勾勒出近些年欧盟共同外交安全政策取得的重大突破，及其不断深入的制度化进程。这些突破标志着欧盟正在逐渐摆脱过去“经济巨人、政治侏儒”的形象，向真正的军事安全组织过渡。在新的安全环境下，欧盟明确了自身的冲突预防使命，其冲突预防政策的发展揭示了共同外交安全政策制度化的动力，也从一个侧面破解了索拉纳提出的难解之谜。 一、冲突预防的思路与欧盟的优势 战争与和平是国际关系史的主旋律，而预防冲突则成为安全研究的永恒命题。早在1814年的维也纳和会上，欧洲的政治家就在殚精竭虑地构建一个能够避免冲突爆发，实现永久和平的国际体系。[2] (P.25)冷战后，世界很多热点地区仍存在诸多不稳定因素，随时可能陷入无休止的暴力循环。国际社会在前南冲突、卢旺达的种族屠杀和索马里内战初期，都采取了消极观望的态度，致使这些冲突愈演愈烈，造成了极大的经济损失和人道主义灾难。这些惨痛的教训促使各国学者思考如何采取更主动的战略制止冲突的爆发和升级，将潜在损失减至最小。20世纪90年代以来，冲突预防作为安全研究的重要一环受到专家的广泛关注，涌现出大量相关著述，正迅速成为全球安全和全球治理议程中新的中心议题。[3] (P.339)瑞典国际和平研究所与联合国教科文组织共同编纂的《和平、安全与冲突预防》手册将冲突预防定义为：“预防争端升级为武力冲突，避免过去的冲突复发，预防现有冲突的扩散。”[4] (P.37)联合国前秘书长安南于2001年发表《关于预防武力冲突的报告》，将冲突预防分为操作性和结构性两类。操作性的预防是指为应对迫在眉睫的危机而采取的短期措施；结构性的预防是指为确保危机不爆发或复发而采取的长期措施。[5] (P.8)冲突预防的基本逻辑，就是与其坐视冲突发展到不可收拾的地步，不如尽早关注冲突多发区，通过一些长期的项目消除各种不稳定因素，建立早期预警机制监控当地的形势，在冲突初露端倪时立即采取行动。这种未雨绸缪的预防性措施将有效地控制紧张局势，减少冲突带来的经济损失和人员伤亡。 1993年，《马斯特里赫特条约》生效，正式启动了欧盟共同外交安全政策。从欧盟成立之日起，国际冲突就成为不断困扰欧盟的安全问题。在巴尔干地区爆发的前南冲突和科索沃危机不仅暴露了欧盟在危机处理中的软弱无力，还成为吞噬欧盟资金的无底洞。在前南冲突期间，欧盟仅向波斯尼亚提供的人道主义援助就高达15亿美元。[6] (P.70)从1993到1995年，派驻前南斯拉夫的联合国保护部队每年耗资超过10亿美元，其中大部分由欧盟各国分摊。[7] (P.149)欧盟还承担了巴尔干地区重建的重任，已向该地区投资180亿欧元。[8]欧盟通过巴尔干问题深刻地体会到，倘若不能实行有效的冲突预防政策，就只能在冲突后负责收拾残局，并为此付出巨大的代价。因此，欧盟迅速把冲突预防纳入共同外交安全政策的议程，其冲突预防政策从三方面综合了欧盟的优势。 第一，欧盟本身就是冲突预防的成功实践。欧洲一体化进程彻底改变了欧洲历史上战乱频仍的局面。欧盟委员会评论说：“欧盟本身就是一项极其成功的和平计划。在过去半个世纪中，欧盟成为西欧和解与和平发展的基石，既巩固了民主又确保了繁荣。”[9] (P.5)欧盟前对外事务专员彭定康表示：“欧盟能够为构建世界和平稳定做出真正的贡献。这不仅因为它是国际舞台上的主要行为体，也是世界上最大的援助捐赠者。更重要的原因在于欧盟是战争的产物，其设计的初衷就是预防冲突。追求和平是欧盟存在的根本原因之一。”[10]冲突预防的思路恰恰契合了欧盟的发展历程，这也是它对欧盟的魅力所在。 第二，欧盟能够凭借雄厚的经济实力影响冲突地区的国家，从长远角度预防冲突。冲突预防可以说是一种中长期的应对冲突的积极战略，目的就是为了营造更加稳定的国际安全环境。[11] (P.20)欧盟冲突预防政策最成功的例子就是其对中东欧地区的睦邻政策。欧盟通过扩大政策和地区稳定计划推动中东欧各国的平稳转型，基本解决了这一地区的安全隐患。欧盟拥有世界最大的人道主义援助机构——欧盟人道主义援助局，与很多第三世界国家都签署了贸易协定和联系国协定，还在实施法尔计划和塔希斯计划等发展援助计划。这些项目都在有意识地促进当地的经济发展和政治稳定，消除冲突的根源。 第三，冲突预防是欧盟可以胜任的安全使命。大量实证研究已经证明，在冲突孕育期制止冲突升级，比在武力冲突爆发后熄灭战火所需要的外在强制力要小得多。[12]冲突预防强调及早行动，倘若能尽早发现冲突的苗头，外部力量就有可能通过低烈度的经济、外交和军事措施遏制冲突的爆发和升级，避免冲突扩大所带来的灾难性后果。目前欧盟已经具备了初步的早期预警、快速反应和军事能力，可以胜任一些低强度的安全任务。冲突预防将最大限度地发挥欧盟现有的安全能力，解决其面临的安全挑战。
