2001年的“9·11”事件打破了美国本土绝对安全的迷梦。作为美国“国家安全的第一道防线”，以中央情报局为首的美国情报界立即成为美国社会各界质疑与攻讦的主要目标：全球实力最雄厚、技术最先进、资金最充足的情报机构为什么在恐怖主义袭击面前束手无策，不堪一击？恐怖袭击的阴影将永远笼罩美国吗？面对这种情势，负责对外情报活动的主要机构——中央情报局急欲改变被动局面，进行了一系列的反恐改革。 一、改革的背景 上世纪80年代末90年代初，随着美苏对抗两极格局的瓦解和全球化进程的不断加快，原来被冷战阴霾所掩盖的地区冲突、大规模杀伤性武器扩散、民族和宗教极端主义、恐怖主义等安全威胁日益突显。特别是上世纪90年代中期，随着纽约世贸中心地下停车场爆炸案、俄克拉荷马州政府办公楼爆炸案等一系列恐怖袭击事件的发生，保卫本土安全防范恐怖主义袭击成为美国政府情报与安全部门的重要任务之一。尽管如此，在当时的美国政府看来，恐怖主义行动这种“低烈度冲突”尚不能对美国的国家安全利益构成根本威胁，其核心任务仍是应对地区强国的兴起，“塑造”有利于美国的安全环境。① “9·11”事件后，美国政府立即调整恐怖攻击在国家政策目标中的定位，将之视为介于恐怖行动与准军事行动之间的另类战争，并将国土安全提升至最优先的战略地位，在全球范围推行“干涉防御 (Intervention Defense)”和单边主义政策，并组织反恐联盟对恐怖主义实施“先发制人的打击”。 在国外推行反恐战争的同时，美国还针对情报与安全机构在“9·11”事件中暴露出来的问题，对庞大的美国情报界进行了二战结束以来最为彻底的一次重组与改革，以加强其自身的反恐能力和支援反恐战争的能力。“9·11”事件发生五年多以来，美国几乎每年都会出台一些重大的反恐情报改革举措：增加情报预算、更新技术装备、加快培养稀缺语言人才、在东欧和中亚等地设立“秘密监狱”，提高反恐情报的搜集与分析能力；先后出台《爱国者法案》（2001年10月26日）、《情报改革和防范恐怖主义法案》（2004年）等多部情报法案，奠定反恐情报工作的法律基础；组建国土安全部（2002年6月6日）和新的总统外国情报顾问委员会（2003年5月），设立负责情报事务的副国防部长（2003年3月11日）、国家反情报执行官（2003年7月31日）、国家情报主任（2004年8月2日），加强反恐情报工作的组织领导；成立国家反恐中心（2005年6月10日）、国家秘密行动部（2005年10月13日）、公开来源中心（2005年 11月11日）、国家反扩散中心（2005年12月21日），强化反恐情报工作的协调与合作。 “9·11”事件后，美国放弃了坚持多年的打赢“两个半战争”或“两个战争”的军事安全战略，转而在世界范围全力推行反恐战争，确保美国本土的安全。以中央情报局为首的美国情报界对全球反恐形势及该局在反恐战争中的作用进行了重新评估，认为中央情报局的核心目标之一就是“战胜恐怖主义”，在反恐战争中发挥“决定性作用”，②“将精力、经验和技能集中用于应对那些最紧迫的挑战，包括击败恐怖主义，保卫本土，阻止大规模杀伤性武器及毒品的扩散，在全球最骚乱的地区促进稳定、自由与和平”，③“让那些犯下滔天罪行的恐怖分子无处藏身”。④六年多来，以中央情报局为首的美国情报界迅速转变工作重点，适应反恐斗争的需要，努力充当反恐战争的“急先锋”。中央情报局更是在“推翻塔利班政权、率先实施人力与技术秘密行动等美国所赢得的诸多伟大胜利”中发挥了“稳定的核心作用”。⑤ 二、主要措施 “9·11”事件之后，美国中央情报局立即采取各种措施，检讨与堵塞自身的反恐情报的漏洞，提高情报工作的能力与效率，加强与其他部门的反恐情报合作，积极应对美国国家安全所面临的新挑战。 1.增加资金投入，扩展情报搜集手段，强化反恐情报搜集。从1990年至1999年，中央情报局用于反恐活动的资金增长了两倍，其下属的反恐怖中心(CTC,Counterterrorist Center)的预算更是增长了将近三倍。2001年“9·11”事件发生前夕，中央情报局用于反恐活动的预算资金比1997年财年提高了 50%以上，反恐预算占其预算总额的比例也由1994年的不到4%提高到当年的将近10%，直接或间接参与反恐工作的人员达到了将近700名，⑥该局的特工已成功渗入阿富汗的8个部族网络并建立了 70多个情报来源。⑦ “9·11”事件后，中央情报局进一步加大了反恐项目的资金、技术和人才投入。近年来，反恐资金与人力需求总是占据着中央情报局年度预算申请的首要位置，该局每年花费的反恐资金在美国政府反恐专项资金中所占的份额也是最大的，比例高达60%以上。同时，该局还投入大笔资金对其信息搜集与分发系统进行升级换代，成立搜集概念开发中心 (Collection Concepts Development Center)，改进卫星情报处理，加强电子信息截收手段建设，重点研发防范核、生、化等大规模杀伤性恐怖活动所需的新技术、新装备。中央情报局还着重加强了传统人力情报能力的建设，公开招募来自中东、亚洲、拉丁美洲等国家的移民或其后代充当间谍，以便让这些精通所在国语言的特工能够打入恐怖主义组织内部获取情报。更为重要的是，中央情报局还获得了协调包括五角大楼和联邦调查局在内的美国政府所有海外人力情报活动的授权，为该局人力情报效能的发挥奠定了更为坚实的基础。“9·11”事件后，经过中央情报局的努力，其特工小分队已经顺利打入了阿富汗、伊拉克、沙特阿拉伯、也门、索马里、菲律宾、印度尼西亚、黎巴嫩、巴基斯坦等恐怖主义组织活动比较猖獗的地区，成功切断了主要恐怖组织的指挥、后勤和资金链条，帮助美军部队抓获或击毙了包括“9·11”事件主谋和“基地”组织全球行动主管哈立德·沙伊克·穆罕默德(Khalid Shaykh Muhammad)、“科尔”号驱逐舰爆炸案主谋纳什里(Nashiri)、东南亚回祈团首领汉巴里(Hambali)等恐怖组织头目在内的5,000多名恐怖分子。⑧
