当前的军控和防扩散体系均假定国家是从事核扩散的主要力量,非国家行为体①在核扩散中所扮演的角色,以及如何防范非国家行为体从事核扩散,并没有 (至少在“9·11”之前)被纳入现行的法律框架或者国际制度安排。非国家行为体是一支新兴的从事核扩散的力量,并极有可能成为未来防扩散的主要目标,这个问题只在近几年来才得到较多重视。尽管非国家行为体与核扩散是一个值得深入研究的课题,但国内的相关研究仍然相当不足。国内有关非国家行为体的研究主要是探讨政府间国际组织、非政府间国际组织、跨国公司等在国际政治生活中的作用或影响。有关非国家行为体与核扩散的相关研究尚处于初始阶段,尚难看到较为全面的分析或研究;近年来国内对恐怖主义的研究取得了明显进展,但涉及恐怖主义分子或者组织获取核材料、技术或者武器的研究仍然较少。② 与国内相关研究明显缺失形成鲜明对比的是,美国学术界以及决策圈对非国家行为体获取核能力的忧虑与日俱增,相关的研究全面而深入。美国学者对非国家行为体与核扩散问题的研究主要分为三类:一类是分析非国家行为体染指核扩散可能构成的安全威胁;一类是探讨如何制止非国家行为体染指核扩散,包括政治、经济与外交手段,以及国际社会如何进行多边合作等,即从源头防范非国家行为体从事核扩散;一类是分析一旦出现非国家行为体进行核扩散的后果,如何通过边防、海关、航运、空运等安全措施阻断核扩散,以及一旦出现核恐怖行动应采取何种措施降低危害,进行危机管理。本文将探讨美国早期如何评估非国家行为体核扩散构成的威胁、美国在防止非国家行为体核扩散问题上的历史实践和经验、“9·11”后美国对非国家行为体核扩散威胁的评估、“9·11”后美国防控非国家行为体核扩散的政策等若干问题,并对其政策作一简要评析。 一、美国对非国家行为体核扩散威胁的早期评估 核扩散与非国家行为体是否会产生关联,或者说是否存在非国家行为体从事核扩散的行为?冷战期间,从事核扩散的主体均为主权国家,它们通常是那些与某个核大国强烈对抗的国家,或者某些拥有核野心的地区中小国家,或者某些所处地区安全形势高度紧张的国家,鲜有非国家行为体涉足核扩散的事件或者报道。实际上,由于具有核能力或者拥有核材料的国家对核武器、核材料、核技术的严格监控,以及国际社会历经多年形成了一套相对完善的防扩散制度,这对某些试图染指核扩散的非国家行为体形成了一定的阻止和威慑作用。传统的非国家行为体缺乏从事核扩散的能力,即使一些有能力从事核扩散的非国家行为体(主要是恐怖组织或者恐怖分子)似乎也欠缺从事核扩散的意愿。③因此,非国家行为体从事核扩散并没有成为美国的重要关切。 然而,冷战结束后非国家行为体从事核扩散的可能性日益增大,并逐渐引起美国的重视。一般认为,非国家行为体染指核扩散或者从事核恐怖主义的方式大致有四种:一是窃取并引爆完整的核武器;二是窃取或者购买裂变材料,制造粗糙的核装置;三是攻击或者破坏核设施,制造核事故或者核灾难;四是获取放射性物质制造放射性弥散装置即“脏弹”等。④上世纪90年代,美国政府有关核扩散的威胁评估中偶尔会提到非国家行为体构成的类似威胁。1993年10月,美国国防部发布的《全面评估报告》(Bottom-Up Review)中提到,前苏联新独立的那些国家“日益增强的政治和社会混乱可能加剧核武以未经授权的方式被意外发射的风险,或者落入恐怖组织或者国家之手的风险”。⑤此时,美国对非国家行为体从事核扩散的评估仍然停留在一种比较低的警戒状态。1995年3月,日本的奥姆真理教在东京地铁释放沙林毒气之后,美国对非国家行为体从事核生化扩散的担忧开始上升,因为奥姆真理教曾经试图开采澳大利亚的铀矿、购买俄罗斯的核弹头。同年11月,车臣叛乱分子将少量的高放射性材料铯-137放到莫斯科的一处公园,叛乱分子的领导声称要将莫斯科变成“永远的沙漠”。这两起事件均没有造成大量的人员伤亡,但结合上世纪90年代初期几起核材料失窃的报道,非国家行为体从事核扩散似乎已经成为一个现实的威胁。 1996年3月20日,中央情报局局长多伊奇在参议院政府事务委员会的听证会上强调了“来自恐怖分子和其他非国家行为体的威胁”。他认为,由于苏联的解体以及该地区经济形势的恶化,核材料和核技术比历史上任何时期都更容易获得,经济全球化则加剧了这种风险;俄罗斯的开放提供了便利,更方便那些“接近”核技术或者核武器的人(潜在的卖主)与那些试图通过窃取核武器获利的人(潜在的买主)进行接触。潜在的核扩散者并不限于有核野心的国家,还包括诸如分离主义者、恐怖组织、犯罪组织以及从事盗窃的个人等非国家行为体。“不能排除这样的可能性,即恐怖分子或者团体可能通过潜在的非法贸易获得足够的放射性材料进行攻击,特别是进行旨在重创人的精神的行动”。⑥非国家行为体不一定非要获得核武器或者武器级裂变材料,任何核或者放射性材料足可以达到损害财产、环境,并引发社会或者政治动荡的目的。多伊奇的这些评估在同年发布的《扩散:威胁与回应1996》报告、次年发布的《扩散:威胁与回应1997》以及《四年防务评估》报告中得到进一步的强调。