预防性外交是当今世界外交活动的新方式。1960年，时任联合国秘书长的达格·哈马舍尔德（Dag Hammarkjold）在其年度工作报告中首次提出预防性外交的概念。① 不过，通常为研究者和国际社会所认可、对预防性外交加以正式阐述的，却是他的后任加利秘书长。在1992年发表的《和平纲领：预防性外交，建立和平与维持和平》中，加利重新提出并论述了“预防性外交”概念，并得到安理会的认可。自此，预防性外交开始得到国际社会的重视，并被付诸实践。 虽然“预防性外交”因其积极的内涵而在宽泛的意义上为人们所接受，但其确切涵义以及相应的政策措施，却至今尚未形成一致的认识。而在实践上，由于国际政治和国际关系的现实需要，部分国际组织和主权国家已经根据各自对于预防性外交的理解，开展了一些符合自身利益并各具特色的预防性外交活动。因此，可以说目前预防性外交在国际政治的实践中面临着统一性和多样性矛盾的困境。 准确辨析和把握预防性外交的涵义及其要素，制定预防性外交的相关政策和策略，对于正在国际社会崛起，外交舞台不断扩大，国际地位日益提高并且承诺充当负责任大国的中国而言，是一项相当重要而又紧迫的外交目标和方略。 笔者以为，有关预防性外交的各种观点和看法来自国际政治生活，因此，确切把握预防性外交的涵义，就不能仅仅围绕着这些观点和看法进行纯粹的逻辑思考和辨析，而是应该回到国际政治的活生生的主体立场上，回到国际政治生活的实际中去，进行必要的梳理、总结和比较分析。在这方面，鉴于联合国、美国以及东盟对于预防性外交的理解及其政策取向上的异同值得特别注意，因此本文以它们作为比较分析的主要对象。 一、联合国的预防性外交 如上所述，“预防性外交”一词在国际政治生活中最早出现，是在时任联合国秘书长达格·哈马舍尔德所作的1959—1960年度的工作报告当中。他提出：“联合国必须关注集团势力分歧之外的新发生的冲突，在这种情况下，预防性行动必须首先填补这个真空，使其不致引起来自任何主要大国一方的行动……联合国在不对任何大国集团承担义务基础上的参与，可以提供一种关系到所有各方的保障，反对来自任何一方的先发制人。对这一特殊需要的特殊可能性，可称之为预防性的外交。”② 由此可见，当时的“预防性外交”（preventive diplomacy）是针对冷战时期的特殊情况提出的，其基本含义是指在东西方冷战区域以外的地方如发生争端，联合国应介入其间，防止大国实力蔓延。由于受两极格局的限制，冷战时期的预防性外交概念并没有得到扩展和深化。 冷战后国际政治经济形势和外交方式的变化，给预防性外交的发展提供了机会。1992年6月27日，时任联合国秘书长加利在其所作《和平纲领：预防性外交，建立和平与维持和平》的报告中重提“预防性外交”概念，并将其与建立和平、维持和平与冲突后缔造和平相提并论，认为四者构成了一个完整的维和机制体系。该报告指出，预防性外交是采取行动防止争端发生、防止现有争端升级为冲突并在冲突发生时限制冲突扩大的措施。预防性外交可以由秘书长及其幕僚、专门机构、安理会、联合国大会决定实施，由区域组织同联合国合作进行。预防性外交的具体手段为：建立信任措施，以收集资料、事实调查为基础的早期预警以及预防性部署，乃至设立非军事区等。③ 从《和平纲领》关于预防性外交的论述来看，其中需要特别注意的主要有以下几点：（1）将预防性外交与维护和平的其他行动区别开来，着重强调它的预防性，即事先采取措施避免事态的恶化。这可以说是预防性外交最突出的特点。在此前的联合国行动中，联合国通常总是处于一种事后处理冲突者及和平协议执行者的地位。而预防性外交则要求联合国以更为积极的态度来处置国际冲突，这从理论上赋予了联合国更加宽泛的权利和作用范围。（2）为了扩大联合国的行动范围，提高其行动能力，加利在报告中提出，“绝对的排他性主权时代已经过去”，主张对国家主权施加特定的限制。（3）集中体现前面两个特点的是，加利对预防性外交的界定包括预防性部署（preventive deployment）。他提出：“联合国向来只是在冲突发生之后才介入，但现在是时候实行预防性部署了。”④ 所谓预防性部署，指的是在武装冲突爆发之前，根据当事者一方或各方的要求，可以在发生争端和冲突的各方之间部署联合国人员，包括军队、警察、官员等，以防止冲突升级。此外，在可能发生国内冲突时，如果该国政府或当事各方同意，向联合国要求派遣军队以维持秩序的话，也可以实施预防性部署。由于预防性部署包含军队和警察的行动，它具有一定的军事活动特点，与传统的限于政治领域的外交活动已有区别。加之预防性部署在特定情况下已经延伸到特定国家内部，因此，它在整个预防性外交中显得格外突出。在加利看来，预防性外交应该是在冷战后国际关系和国际政治发展的新的历史条件下，实现全球治理的重要途径。 在冷战结束后的一段时间里，联合国的预防性外交实践获得过一定的成功，如在马其顿实施的预防性外交。但是随着冲突日益增多，情况日趋复杂，联合国的预防性外交行动屡遭挫折，成效甚微。人们对预防性外交的质疑之声日渐增多。1997年1月安南当选为联合国秘书长之后，对有关冲突预防的概念和范畴进行了重要的再检讨，他认为“外交虽然是冲突预防最重要的手段，但根据近年来联合国的经验，其他的一些活动也同样带有冲突预防的效果。这些活动有预防性部署、预防性军控、预防性人道主义行动、预防性建立和平等”⑤。据此安南提出“预防性行动”这一新概念，将预防性外交视为预防冲突的手段之一，同时加入预防性部署、预防性武装解除、预防性人道主义行动等等手段，从而使得联合国针对冲突的预防手段由单纯的预防冲突本身，扩展到解决冲突发生的根本原因；从以外交军事手段为主，扩展到政治、经济、社会、制度建设等综合领域。安南的“预防性行动”概念，在缩小预防性外交的内涵的同时，扩大了预防冲突的外延。有人称之为“综合性的预防”。
