中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1002-3933(2008)09-0087-06 规划是人类理性的结果，只要人们在思维的支配下有意识地进行活动，就会有规划存在。可以说规划的历史是和人类的历史一样久远的①。但是早期的规划主要是单个个体或小群体规划，如个人对于未来的安排或集体的渔猎等等。随着国家的出现，出现了行政，也就出现了古代意义上的行政规划，但是这并不是行政法意义上的行政规划。行政法视野下的行政规划法律作用是与行政法的发展以及行政法治理念的演进密切相关的。如果从实证的维度考察，行政规划在现代社会的作用范围和强度都是惊人的。“规划无疑已经成为正在膨胀的行政国家的一部分……。”[1]面对着无所不在的行政规划，甚至有人慨叹，现代行政正由“依法律行政”演变为“依规划行政”[2]。那么，为什么会出现这种情况？行政法应该如何面对“依规划行政”的到来和挑战？这些都是值得深入探讨的问题。 一、行政规划外部法律效果的确立 虽然行政规划是与国家行政相伴而生的，但是其行政法意义上的法律效果却并非与生俱来，而是随着行政的演进以及立宪主义的进程而发生着变化。现在以近、现代行政法产生地的欧洲为样本做一下考察： 17世纪中期以前，欧洲各国处于君主专制国家时期。由于这时以自然经济形式的个体生产为主，城市未得到大规模的发展，因此国家对于民众社会生活介入的广度、深度较小，规划未有大量地出现。17世纪中期至19世纪中期，因为受自然法思想、美国独立以及法国大革命以来人权保障理念的影响，君权神授观念日益衰微，各国君主权力的形式日益受到自然法、人权理念以及各国立宪草案所揭示的人民主权、自由主义与人权保障理念的限制。因此在宪法学上，这一时期普遍被称为“立宪主义前阶段”之君主专制国家，在行政法发展史上，则被称为警察国家[3]。警察国家是向自由法治国过渡的时代，在家长制思想的主导下，国家不仅致力于刺激工商业的发展来获取充足的财政收入，以增强军事实力和供应国库需要，而且亦须照顾个人的幸福，以致于更多的介入对于私人生活的管理。国家面对社会事务一度出现了积极作为的态势，偏向所谓“福利国家”的理念。为了与现代宪政意义上的福利国家相区别，人们把这个时期的国家称之为“古典的福利国家”或“假的福利国家”[4]。行政干预的广泛性必然要求行政机关进行理性的思考，并考虑有关未来的目标和实现目标的手段和步骤，从而为行政规划的广泛采用提供了广阔的空间。同时这一时期社会发展的大环境也为行政规划的广泛采用提供了肥沃的土壤，而最突出的体现就是城市建设规划的大量制定与实施。1666年伦敦大火后的重建规划，首开城市从事全面性建设规划之先河，可以说是近代城市规划的先驱。15世纪的地理大发现以及西方国家对外的殖民扩张，使港口和城市的重要性日益突出，国家对于港口和城市的建设进行了大量的工作。进入了18世纪以后，工业革命的成功造成了生产方式的根本性变化，大规模的工业生产成为可能，基本上彻底淘汰了手工作坊式的生产模式。资产阶级革命以来，农村中大量的失去土地的农民涌入城市中从事工业生产，于是城市中的人口数量大量的增加，大规模的“都市化”现象出现了。城市人口的住宿用房以及配套设施都需要及时地扩建和改进，交通运输条件也需要及时地改善，旧有的城市空间已经很难满足生产发展的需要，必须对城市进行更好的规划和建设。1853年的法国巴黎改造规划，以及1858年奥地利的维也纳改造规划都是在这种背景下出现的[5]。在大西洋另一边的美国也于1867年制定了世界上较早的城市用地规划[6]。 这一时期行政规划虽然大量出现，并广泛地影响着人们的生活，如城市规划及其涉及到的拆迁等，但是它们都是实现君主意志的手段，不受法律的支配，君主可以随时改变行政规划的内容，而不像现在一样受到信赖保护原则的制约。而君主的意志就是国家的意志，因此这些规划都是国家的内部事务。这种情况的理论基础是封建时代两个重要的法律原则：在诉讼程序上，国王和所有的封建领主一样，不受自己领地内法院的审判，国王只能作为原告，不能作为被告；在实体法上，国王不能为非(The King can do no wrong)，国王不可能实施侵权行为，也不能授权自己的公仆实施侵权行为，因此不需要承担任何责任[7]。规划对私人而言并没有外部法律效果，私人不得对规划的内容提出异议，对于制定和实施规划的公权力必须容忍。但是在警察国家时期比以往进步的是受到损害的私人虽然不得在法院中对行政规划提起诉讼，也不得直接要求国家进行赔偿，但是却能根据国库理论要求国库法人代替国家承担民事侵权责任。然而这并没有改变行政规划是国家内部事务的属性。因此，虽然从很早开始，人们已经在根据规划来推行行政。不过这些规划归根到底只是行政内部的决定，“人们开始从法的观点认识行政计划是近年的事”[8]。 19世纪中期，世界各国掀起了立宪主义狂潮，君主为标志的国家统治要么被推翻，要么就被限制在法律的支配之下，同时自由主义兴起，于是逐步跨入了自由法治国时期。人们致力于追求由法律保护其向国家争取而得来的自由权利。现代意义上的行政法和行政法学也是在这一时期诞生的，法律保留等一系列法律原则得以确立，同时行政诉讼制度建立起来，对于保障公民权利和促进行政法的发展产生了重要的意义。由于受到都市化的影响，城市建设规划仍然是这一时期行政规划的重点。与以往作为君主意志的城市规划不同，现在的规划不得随意地非法侵害私人的财产权，当其要对私人的财产权进行限制时，必须符合法律规范、原则或精神的要求，因此它不再是国家内部的事务，而变成了具有对外法律效果的行为。外部行政规划的概念也随之得以确立。 外部行政规划概念的确立是立宪主义和法治国理念的必然要求，也是时代发展的必然结果。可以把其意义归结为三点：一是行政机关制定行政规划，尤其是设定公民权利义务的规划，应该有法律依据，以避免规划权力的滥用和对公民权利造成肆意侵害，使规划内容尽可能地具有可预测性；二是行政规划可以对公民的私有财产权形成影响或限制，如果造成公民财产“特别牺牲”的效果，就形成了征收，国家应该予以补偿；若违法的行政规划侵害了公民的私有财产并造成损失的话，国家应该给予赔偿；三是为一系列行政规划法律制度的建立，如当事人的参与机制、行政诉讼制度等奠定了坚实的基础。在专制国家（包括警察国家）时期，由于行政规划只是君主意志的单方体现，只是国家的内部事务，当事人没有管道对于规划的内容提出异议，而只能服从与容忍公权力的实施。随着行政规划外部法律效果的确立，为了更好地保障私人的自由权利和财产权不受非法侵犯，当事人的参与受到了重视，为保障参与管道的畅通，也必然会建立有关的制度和措施。而针对规划的行政诉讼更是直接建立在行政规划外部法律效果的基础上，因为传统行政诉讼的一个重要原则是不受理针对内部行政行为的诉讼。
