中图分类号：D922.14 文献标识码：A 文章编号：1008-6951(2008)05-0046-13 在全国人大外事委员会的推动下，公安部于2004年12月份成立了“中华人民共和国出入境管理法”起草工作领导小组，开始了代拟“出入境管理法”草案的调研论证，历经十几稿，目前正在论证的是“中华人民共和国出入境管理法”送审稿。本文结合移民法国际理论与实践的最新发展和揭示的趋势，回答正在制定的“出入境管理法”遇到的问题，论述如何实现中国出入境管理法的改造和重塑，以建设和发展中国移民法。一管之见，希望对政府部门、学界澄清理论，分析实践有所裨益。 一、出入境管理法的定位：从出入境管理法到移民法 出入境管理法是规范人员跨国流动的法律，人员跨国流动问题本质上是社会一体化问题，所以需要从国家发展的未来，民族的长远利益，外来移民的根本利益，移民的全球性等多角度，对出入境管理进行系统性和整体性的思考。由于出入境管理法的局限性，规范跨国人员流动的法律必然向以移民为核心的移民法方向发展。 （一）出入境管理法与移民法 虽然从性质上，出入境管理法和移民法都是公法，偏重程序法。但是两者还是有着巨大的差别。 内容上，移民法比出入境管理法更全面。出入境管理法以出入境为核心，围绕人员和交通工具出入境，规范入境、出境和居留，主要解决出入境的条件、审批、检查和处罚等问题。移民法以移民为核心，将入境、出境和居留与国籍、护照、归化、融入、经济、文化等问题放在一起，通盘解决出入境的条件、审批、检查和处罚，以及移民对本国的影响、移民政策与劳工市场的关系、移民对象、吸收移民方法、新移民融入、移民权益保护、非法移民以及移民各个环节衔接等问题。 目的上，移民法旨在为了国家利益，统筹规范即将入境和已经入境的非公民①。出入境管理法一方面要维护国家主权、安全和社会秩序②，另一方面要便利人员和交通运输工具出境入境，促进对外交往③。 制定政策时考虑的因素。政府制定出入境管理政策，主要考虑国家安全和国际交往因素。制定移民政策，还同时考虑人道主义、经济理性和人力资源因素④。经济理性强调控制预算和提高效率，人力资源强调吸引自己需要的技能人才。国民必须具有较高的教育背景和专业能力，才可以在后工业时代创造更高的经济价值，应对不断变化的国际经济形势。 调整手段上，出入境管理法主要通过行政手段进行直接管理。移民法除了运用行政手段外，还大量运用经济手段，例如劳动力市场测试、紧缺职业清单、保证金和安居服务，以及技术手段，例如计分考核、人才数据库、职业协会评估和入籍考试，进行间接管理⑤。 （二）移民法与移民国家 通常认为，移民是指跨国追求更美好生活的穷人。移民国家是指外国移民通过和平或者战争的方式，驱赶或者同化了土著民族，并最终在原民族居住的土地上，建立的国家⑥。只有移民国家才需要制定移民法。 随着国际化的深入发展，移民、移民国家和移民法的观念发生了巨大变化。20世纪80年代以后，越来越多国家接受，移民是指以地球公民身份在全世界寻找个人和事业发展机会的人们。只要国家和地区之间在发展、人口和民主方面有差距，移民就不会消除⑤。移民国家是指欢迎和接纳外国移民的国家，或者传统民族国家因为外国移民进入寻求生存和发展，演变成为的多民族、多种族、多文化国家。 经过半个世纪的发展，今日的欧洲大陆越来越成为非典型意义的移民大陆[1]。移民法不仅存在于传统移民国家，如前所述，而且存在于其他国家和地区，例如德国、意大利、英国、哈萨克斯坦和我国台湾地区等。所以，奉行开放政策和希望融入国际社会的国家都是移民国家，可以预见，未来会有更多的国家制定移民法。 （三）出入境管理法向移民法的转变 规范人员跨国流动的法律和管理体制的历史发展证明，随着社会、经济和政治的发展，规范人员跨国流动的法律会实现从出入境管理法到移民法的转变。 传统移民国家早已制定了移民法。美国、加拿大、澳大利亚和新西兰等分别在1881年、1906年、1901年、1881年制定了移民法，并在2003年、1994年、1945年、1987年改组设立或者新设立了统一的移民主管机关，美国公民和移民局(U.S.Citizenship and Immigration Services)、加拿大公民与移民部(Citizenship and Immigration Canada)、澳大利亚移民与公民部(Department of Immigration and Citizenship)和新西兰移民局(Immigration New Zealand)。 非传统移民发达国家纷纷制定了以移民为核心的移民法或者出入境管理法，取代了外国人法。新兴国家和地区基本建立了移民法。不发达国家正在实现从出入境管理法向移民法转变。
