中图分类号：D13 文献标识码：A 文章编号：1005-0078(2008)03-115-07 经过近一年的努力，湖南省人民政府于2008年4月17日公布《湖南省行政程序规定》（以下简称《程序规定》）。《程序规定》分十章共计178条，自2008年10月1日起施行。这是我国首部专门对行政程序进行系统规定的地方性立法，开启了中国统一行政程序立法的破冰之旅，拉开了中国统一行政程序立法进程的序幕。虽然为何是湖南成为第一个吃螃蟹者，我们难以找到其独具的理由，只好将之归因于领导者个人的魅力。虽然未来会有多少地方跟进，湖南的创举能在多大程度上推进国家层面的立法，我们也无法预测，只能等待历史的回答。但有一点是确定的，即湖南的试验必将对中国统一行政程序法典的出台从路径到内容产生深远的影响。就路径而言，《程序规定》的出台终结了学界多数人所主张的“先中央、后地方”的设想，地方立法已然先行，且人们没有理由不等待更多地方立法为国家立法积累经验和提供教训，主张“先地方、后中央”的少数人事实上成了胜利者。就内容而言，《程序规定》立足于解决实践中存在的问题而呈现出来的功能主义立法风格，将在很大程度上修正立足于构建行政权力基本法因而更具规范主义风格的行政程序法典专家意见稿。①国家层面立法的艰难使得学者不得不开始思考是否应当更紧密结合实践中存在的问题来定位行政程序法法典的内容，而不再执著于体系完整的追求。②作为首部统一行政程序立法，虽然立法位阶仅为地方政府规章，《程序规定》已经注定在中国行政程序法立法历史进程中写下了浓重一笔，并将对国家层面的行政程序法典产生深远的影响。 笔者有幸作为应松年教授领导的专家起草小组成员，全面、深度参与了《程序规定》的起草，既为立法工作尽了绵薄之力，也获得了将十来年的研究成果转化为实在法的契机，并对行政程序立法有了很多新的认识。在《程序规定》即将实施之际，本文拟对《程序规定》相关问题进行解读，以期引起关心中国行政程序立法的人们对此次发生在并非中国经济最为发达、却深刻影响了中国近代史进程的湘江大地的立法创举给予更多的关注。 一、《程序规定》以推进依法行政、建设法治政府为其根本立法目的 《程序规定》开篇第1条即为关于立法目的的规定。立法目的分为直接目的和根本目的两个层次。直接目的有二：其一是规范行政行为，促进行政机关合法、公正、高效行使行政职权；其二是保障公民、法人或者其他组织的合法权益。这两个直接目的实现了，则推进依法行政、建设法治政府的更高层次目标相应实现。在专家起草小组与湖南省人民政府法制办公室工作组（以下简称湖南工作组）第一次见面会上双方即达成共识：《程序规定》的内容要回应依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略在现阶段的要求，将推进依法行政、建构法治政府的要求制度化。法治的核心要义是规范权力，行政权力在中国之强大使得依法行政是否真正实现直接影响到法治目标的实现。伴随着改革开放30年的步伐，依法行政历经了从理念到官方确立、推进、深入的过程。《国务院全面推进依法行政实施纲要》中明确提出要用十年的时间，基本实现建设法治政府的目标。要达到此目标，则需要着眼于制度和机制建设，使依法行政不再停留在理念和口号层面，而是具体的制度要求，其中最为重要的当属正当程序制度建设，因为行政程序法治乃行政法治之根本！③实体法设定了行政权力的边界，但留下了巨大的裁量空间，给人们提供的是普世的彼岸的理想，是将要实现的正义。正当程序则是个体抗衡权力、实现个案正义，达致理想彼岸的桥梁和武器。程序正义实质关乎分配正义！只有借助正当程序规则，可能的正义才得以成为现实的正义。因为正当程序以保护个体权利为其核心要素，是个体得以制衡权力的制度安排，④在行政权分配利益／负担场景中，正是凭藉正当程序提供的理性规则和个人权利保护规则，个体进入权力运作体系，得以积极主动为自身利益而斗争。没有正当程序提供的交涉制度安排，个体将被排除在权力运行体系之外，消极、被动等待最终的结果，实体正义的实现将完全依赖于决定者的业务能力和道德自律，仰仗于人而非制度。 建构法治政府的立法宗旨贯穿了《程序规定》的整个制定过程，公众参与和行政公开是《程序规定》的两大核心制度，即是这一立法宗旨的最好诠释。正是由于将《程序规定》的制定与法治政府建设目标直接相连，使得《程序规定》既具有极强的现实意义，体现了时代的要求，同时摆脱了仅仅细化上位法如《行政处罚法》、《行政许可法》等传统规章立法思路，在其法定权限内对行政权力应当遵循的正当程序规则进行全方位规定，使得《程序规定》虽然在位阶上仅为地方政府规章，人们却能从其内容感受到立法者意欲实现远大目标的气势。推而至统一行政程序法典的制定，似应多角度探讨其定位，除了建构行政权力基本法之外，还应当将之与建构法治政府、推进行政管理体制改革和创新的现实重大任务紧密相连，如此才能使法典的制定走出仅仅是法学家理想的误读。明确了统一行政程序法典所担负的建构法治政府的重大历史使命，也许就能寻找到理论界与实务部门的共鸣点，寻找到理论与实践的结合点。 二、《程序规定》立足于解决湖南省行政管理中存在的问题，呈现出较强的功能主义立法风格 没有哪一部法律如行政程序法那样在世界范围内存在如此巨大的内容上的差异，⑤世界各国行政程序法在内容上的巨大差异性无形中给中国未来行政程序法的选择尚且增添了难度，更遑论作为中国一个省的湖南。地方政府规章的立法权限无疑束缚了立法者伸展理想的空间。应松年教授受全国人大法工委委托起草的行政程序法典专家意见稿立足于构建行政权力的基本法，与行政法体系相匹配，具有很强的规范主义风格。作为地方政府规章，湖南的规定如何对待之？是全盘照搬，还是另起炉灶？抑或以之为蓝本，加以吸收改造？在第一次小组讨论会议上，湖南工作组的同志提出希望立足于解决湖南行政管理实践中存在的问题，同时兼顾法典自身的体系。考虑到行政程序规定将以地方政府规章的形式出现，应当结合湖南的实际，专家起草小组同意了湖南工作组的意见。双方确定在草拟条文时立足于湖南面临的实际问题，同时尽可能吸收借鉴行政程序法专家意见稿的内容。 第一次小组会议结束后，湖南工作组给专家起草小组提供了需要解决的问题的清单，问题涉及行政管理的各个方面： 第一，行政机关之间的关系。包括府际关系、管辖、行政委托、行政协助、职权适当分离、减少管理层级、行政权争议处理机制等。湖南工作组特别提到能否对区域合作机制、议事协调机制、部门联席会议机制等作出初步规定，这些实践中的问题缺乏规范，不同地方、不同部门做法差异较大。
