一、引言 所谓乡村债务，严格说来，应该是指1990年代以来，尤其是1994年分税制以来，中国的乡镇政府和村集体经济组织与其他经济组织、个人和社会团体，以及政府之间发生的债务[1]。据农业部调查统计，1998年全国乡村债务共计3259亿元，平均每个乡镇298万元，每个村20万元[2]；另据财政部财科所研究推算，2004年全国乡村债务总额在6000亿元[3]。沉重的乡村债务，不仅瓦解着中国的乡村经济，恶化着政府和村级组织与农民之间的关系，而且威胁着乡村社会的稳定，影响着中国农村政治的变化，也严重地干扰着农村和谐社会的构建，成为新农村建设中一道绕不过去的坎。 如何从理论与实践的结合上化解乡村债务，成为从中央到地方各级政府与社会各界的重要话题。近年来，尽管人们从政策、体制、政府、市场、法治等不同角度和不同层面对乡村债务进行过各种深入的研究和讨论，但是，“研究和讨论的最终结果和提出的政策建议，仍然是局部和针对个案的政策建议，缺少一个更加宏观，即包括金融、财政、税收、行政管理体制和机构改革、法律框架等在内的一揽子改革与政策建议方案”，因为“乡村债务不是一个孤立的现象”，“单一的政策和方案不能根本解决负债问题”，而必须“要以更高的视角，以综合性的诊治来寻找解决乡村债务的良药”。[4] 问题是，这个“更高的视角”是什么？它是否存在？又能否解决这一难题？笔者认为，这个“更高的视角”是存在的。它不是政策，也不是文件，不是政府，也不是市场，而是制度，是规则。但它又不是一般的制度、一般的规则，而是人类社会最基本的制度、最基本的规则——宪政。因为，在人类社会所有的制度和规则中，最重要的制度和规则是宪法、宪政。“宪政是制度中的重中之重。它是生成制度的制度，是规则的规则。是元制度，元规则。”“当宪政出现问题时，它对社会的损害要远非一般制度问题能比。”[5]“如果说制度的错误是系统性的错误，宪政的错误则是全局性错误。反过来，如果我们进行宪政改革，将会给社会带来全局性的改善”[6]，它对包括经济在内的社会生活将有着最为深刻而巨大的影响。因此，从宪政的角度尝试解读乡村债务，是本文对“更高的视角”的一种探索性取向。 二、财政危机：了解乡村债务的一个视角 (一)财政与财政危机 所谓财政，系指国家、地方公共团体这种经济团体，为维持其存立、达成其目的，取得、使用、管理必要的财货之各种活动的总称。广义上，财政被用以指国家财政、地方财政二者，但作为国家根本法的宪法，主要是就前者加以规范。[7]或者说，财政是凭借国家的权力为满足国家职能的需要进行的筹措、分配、使用和管理财政资金的活动。包括财政收入和财政支出两部分，其职能是组织财税收入、拨付财政支出、进行财政监督[8]。 一个国家、一个政府的财政状况如何，往往关系着国家或政府的运转、盛衰与存续的命运。其中，构成财政收入主要内容的“赋税是官僚、军队、教士和宫廷的生活来源，一句话，它是行政权力整个机构的生活来源。强有力的政府和繁重的赋税是同一个概念”[9]。正因为如此，如何确保财源茂盛，以实现长治久安，历来是各国政府的不懈追求。 然而，财政既然包括财政收入和财政支出两部分，财源茂盛就不可能是一种常态。财政收入与财政支出之间，无外乎三种状态，一是收大于支(财源茂盛)，二是支大于收(入不敷出)，三是收支平衡(收支两抵)。当支出大于收入，即入不敷出，就会产生财政压力，当支出大大高于收入，且日益严重，则意味着财政危机的产生。 (二)财政危机与宪政危机 财政危机是经济的危机，也是政府的危机，更是宪政的危机。在近现代历史上，财政与宪政一直有着不解之缘。财政曾经是宪政的源头。那么何为宪政？宪政为何源自财政？其实，宪政并不等同于有一部成文宪法的政体。理解宪政实质的最好方法是回到宪政历史的源头。在日本宪法学教授美浓部达吉眼里，“宪政实际上就是指有一个国民代表机关的议会制度的现代政体”[10]。尽管代议制并不能包含宪政体制的全部内容，但代议制却是宪政体制发展的第一步，甚至是宪政体制发展最关键的一步。作为英国宪政标志的代议制就起源于对英国政府财政的控制。哈耶克在《法律，立法与自由》[11]中明确指出，英国的宪政就起源于对政府行为的控制，至少在最初的时候，主要是经由对岁入的控制来实现的。从14世纪开始，英国便已开始了这样一个进化过程，亦即把财政权一步一步地移交给下议院的那种进化过程。最终，也就是到了17世纪末，上议院明确认可了下议院对“财政法案”所享有的排他性权力。英国财政与宪政的关系，事实上也是财政危机与宪政危机的关系。这一历史事实说明，如果没有财政危机，如果没有财税方面的分权及其具体制度安排，就没有近代意义上的宪法，就没有议会与政府的真正分立，也就不可能存在以有效分权为基础的宪政。如英国的1215年的《大宪章》所确定的“无代表则无纳税”的原则，不仅形成了税收法定原则的雏形，也为后世的许多法定原则、议会保留原则或法律保留原则奠定了基础，同时，也确立了现代宪法分权的基础。可见，财政危机作为财政运行的一种极端状态，作为一国政府所必须面对的危急情势，同宪法、宪政有着密切的关联。[12]正因为如此，德国著名公法学者lsensee曾经提出一条规律：“初由‘财政危机’，转为‘经济危机’，终陷入‘宪法危机’的困境。”[13]我国台湾地区著名财政宪法学家葛克昌更是明确指出：“近年各国无不面对财政危机到宪政危机之困境，财政宪法蔚为当代宪法研究之潮流。”[14]
