中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1005-0078(2008)02-103-15 针对我国目前快速工业化、城市化过程中存在的许多问题，如城市化的盲目性，区域开发的无序性，和对资源、土地的过度、甚至掠夺性开发，国家在十一五规划中提出了编制全国主体功能区规划，并在2006年中央经济工作会议中提出了“分层次推进主体功能区规划工作，为促进区域协调发展提供科学依据。”2007年7月，发布了《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》。据此，2007年形成国家主体功能区规划的初稿，同年12月报国务院审议。省级主体功能区规划也在2007年全面开展基础研究工作，并将于2008年11月形成送审稿。可见，主体功能区规划工作已进入了全面攻坚的关键阶段。按照国务院的文件，进行主体功能区规划是“全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重大举措。”①的确，这是涉及经济发展和人民生活福祉的大事。我国的国土规划工作虽已进行多年，但迄今未形成成熟的体系和对疆域的全覆盖。这次提出以主体功能区为核心，制定覆盖全疆域的综合国土规划，无疑是一项极具前瞻性和创新性的政府作为。对这项重大的政府行为，应从法律和制度的角度予以关注。因为，在市场改革历时已三十载的今天，任何一项重大政府作为都应尽量做到政府与市场、个人利益与集体利益的良好平衡以及民主、科学与法治原则的有效统一，而不应该单方面强调在某一领域政府管制权力的扩大。在国土规划中恰当借鉴国际经验，落实民主和法治的原则，实现民主性与科学性的良好结合，将对整个主体功能区规划的成效具有关键影响，并将在相当程度上体现我国在“科学发展观”指导下建设和谐社会以及从管制型政府向服务型政府转型的成果。国内当前研究国土规划的文献主要集中在技术领域，从法律和制度的角度对国土规划，特别是对国土规划制度跨国比较的有力度的研究还比较鲜见。希望通过本文的探讨，引起更多的专家学者的研究思考。 本文旨在对我国和以德国、美国为代表的不同国土规划模式的典型经验进行比较，重点探讨两种国土规划模式不同的法律与制度安排，分析其成因及效果。论述中不可避免地会涉及一些具体的规划内容，但关注的重点是制度与法律安排，而不是具体的规划技术。美、德两种规划体制存在巨大差异，但同时又具有民主、科学与法治原则有效结合的共性；且两者均较好地依托本国实际，实现了个人利益和集体利益的不同取向的平衡。历史中的城市作用和相关文化传统，以及主导的政治意识形态能够较好解释这些差异。相比之下，我国现存的规划体系还存在诸多制度性缺陷，主要体现在民主参与和法治规范的相对缺失，以及对个人权利的保护和救济、对实现个人与集体利益的有效平衡缺乏重视。希望本文的讨论能为在我国建立一个国土规划的好的制度框架提供一定借鉴。 一、国土规划制度的跨国比较 我国的国土规划工作从20世纪80年代初期开始，大致经历了三个阶段。第一个阶段自1981年决定搞国土规划开始，以当时的国家建委，和在国土局于1982年划归国家计委后，以国家计委为主，在一些地区进行了国土规划试点。1985年，国家计委开始编制《全国国土总体规划纲要》，于1989年基本完成。至1993年，全国有26个省市完成了国土规划的编制。但是，这些规划由于种种原因均没有得到很好实施。90年代的相当长时间里，国土规划处于停滞状态。第二个阶段是1998年机构改革新成立了国土资源部，并明确将国土规划定为国土资源部的重要职能之一。自2001年起，国土资源部开始在若干省市进行国土规划试点。②近年来规划领域取得了不少成果，但总体来说，国土规划的功能和重要性还停留在理论阶段，还不具备许多国家国土规划的崇高地位。有学者认为国土规划权威性的缺失与我国的政治经济体制有关，表现在国民经济与社会发展中长期规划，而不是国土规划，才是最具战略性和权威性的规划。③第三个阶段是2007年以来以主体功能区规划为标志的新一轮规划。 按现有法律，我国的规划体系的主干由三部分组成：城市总体规划；村庄和集镇规划；土地利用总体规划。其中城市总体规划按1989年的《中华人民共和国城市规划法》（以下称《城市规划法》）进行。按《城市规划法》规定，城市规划在国务院城市规划行政主管部门和省级政府编制的全国和省级城镇体系规划指导下，主要由城市政府编制、实施。城市规划实行分级审批制度，直辖市城市总体规划由国务院审批，省会城市和大城市总体规划由省政府审查后报国务院审批，县总体规划报上级市政府审批；同时，以上总体规划报上级政府审批前，须经同级人大或其常委会审查同意。城市详细规划则由同级政府或同级政府城市规划行政主管部门审批。城市政府可以对总体规划进行局部调整，报同级人大常委会和原批准机关备案；但重大调整须经同级人大或其常委会审查同意后报原批准机关审批。城市规划的目标，按《城市规划法》的规定，是“为了确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标，合理地制定城市规划和进行城市建设。”在城市规划区内进行的建设，必须向城市规划行政主管部门申请建设工程规划许可证；需用地的，还须申请建设用地规划许可证。 村庄和集镇规划的依据是1993年的《村庄和集镇规划建设管理条例》（以下简称《管理条例》）。该条例适用于城市规划区外的村庄、集镇的住宅、企业、公共设施和公益事业建设。目的是“加强村庄、集镇的规划建设管理，改善村庄、集镇的生产、生活环境，促进农村经济和社会发展。”村镇规划由乡级政府编制，其总体规划和集镇建设规划须经乡级人大审查同意，由乡政府报县政府批准；村庄建设规划由村民会议讨论通过，由乡政府报县政府比准。经乡人大或村民会议同意，乡政府可对以上规划进行局部调整，并报县政府备案。
