引言：行政公开法制发展是机遇和挑战并存 经由阳光政府走向法治政府已是人们的共识，推进政府信息公开法制发展已是当今的世界潮流。在新的形势下，如何加快行政管理体制改革，完善各类公开办事制度，加快建设阳光政府的步伐，提高政府工作的透明度和公信力，让权力在阳光下运行，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权，这是我国行政法制建设的新要求、新任务、新课题。我国的《政府信息公开条例》（下称公开条例）历经坎坷，终于在2007年4月5日出台，这被看作政府法制建设的一件大事，是我国行政公开法制的一座里程碑和新起点，有权威学术机构（许崇德宪法学发展基金和中国人民大学宪政与行政法治研究中心）将其评选为2007年度“中国十大宪法事件”之一。公开条例从颁布到今年5月1日实施，安排了12个多月的实施准备期。如此“漫长”的准备期，对行政立法来说确实罕见，这说明立法者对实施条件的薄弱和准备工作的繁重有着清醒认识。 我国政府信息公开法制发展的基本路径是地方先行，总结经验后再全国推行。经过一番披荆斩棘之后，终于颁行了第1部关于政府信息公开的中央政府立法，通往“阳光政府”的道路可否说是一片坦途呢？为了掌握公开条例实施准备的真实状况，并在力所能及的范围内推动其进展，笔者就各地政府对公开条例的实施准备工作开展了调查，在2007年11月至2008年2月间，先后赴四川、江苏、福建、云南数省实地调研，并与天津、辽宁、山东、广东、浙江、北京等省市的政府信息官员进行了广泛讨论。 从全国范围来看，公开条例的实施准备工作启动稍慢，且各地政府步调不一。2007年8月4日，国务院办公厅发出部署实施准备工作的通知（下称准备通知），此时距条例颁布已经过去了整整4个月。①在地方上，有四川、福建等个别基础较好的省份赶在国办通知之前起步，也正是这些省份顺利完成了各项准备工作，有利于公开条例在今年“5·1”后的正常实施。多数省份在2007年9～11月间陆续发出准备通知，但通知的发出绝不等同于准备工作的实质展开。作为最核心也是最艰巨的一项任务，政府信息公开指南和公开目录的编制，才是实质性准备工作启动的标志，这一时间又比准备通知的发出要更晚一些。值得一提的是，个别地方政府在整个准备期间，对公开条例的颁布置若罔闻、浑若不知，直至公开条例实施，也没有开展任何实质性的工作。 就公开条例实施准备的各项具体工作来看，笔者所了解的情况可谓喜忧参半、优劣互见，整体上不容乐观，机遇和挑战并存。 一、主管部门和工作机构的确定 根据公开条例的规定，一个完整的政府信息公开体制由三类主体构成：(1)领导机关，即各级人民政府；(2)主管部门，由县级以上地方政府的办公厅（室）或政府确定的其他部门负责推进、指导、协调、监督本行政区域的政府信息公开工作；(3)工作机构，各行政机关均应指定某一机构具体承担本机关政府信息公开的日常工作。明确以上三者并协调其相互关系，即建立良好的政府信息公开体制，是展开一切实施准备工作的前提。 但在实践中，政府信息公开主管部门的确定首先成为一个棘手的问题。尽管多数地方政府都成立了以一位副职领导为首的政府信息公开领导机构（多称为信息公开工作领导小组），但此类机构的“务虚”色彩浓厚。一定行政区域内政府信息公开工作的推进，仍须依托于某一明确的主管部门，对此，各地政府的做法包括三种：(1)绝大多数地方政府将其办公厅（室）确定为主管部门。选择办公厅（室）作为主管部门一方面能够与国务院的体制接轨，另一方面也可以发挥其职能广泛、协调有力的优势。但问题在于，近年来各地政务公开工作多由党的纪检部门（与政府的监察部门合署办公）主管，中央在公开条例颁布之后也没有明确纪检监察部门的该项权力应当如何处置。由政府办公厅（室）主管政府信息公开工作，就将面临与纪检监察部门职权重叠、关系不明的难题。实践中，许多地方政府已经为了区分两者职权，甚至为了辨析政府信息公开与政务公开两个概念的关系而大感困惑、大伤脑筋。(2)部分地方政府选择监察厅（局）作为主管部门（如河北省的部分市县）。由监察厅（局）主管信息公开可谓驾轻就熟，但同样存在困难。因为，上下级政府的信息公开主管部门之间应当建立领导与被领导的关系，而监察机关由于与党的纪检机关合署办公，并长期以纪检机关的名义主管信息公开工作，在体制上很难与上下级政府的办公厅（室）之间顺利衔接。(3)部分地方政府确定信息办为主管部门（如云南省和陕西、湖南的部分市县）。这显然不是最佳的选择，一方面各级政府信息办缺乏协调其他部门的实际权威；另一方面又将随着国家“大部门制”改革的推进而很快并入工业与信息化部门，并不适合承担主管本行政区域政府信息公开工作的职责。为了摆脱上述局面，笔者认为，中央必须统一将办公厅（室）确定为各级政府信息公开的主管部门；同时明确纪检监察机关不再行使对政府信息公开的具体主管职能，而仅在党务公开、政务公开和其他国家机关、社会公共组织信息公开方面发挥宏观决策和沟通协调的作用。
