一、背景、问题及研究路径 多元与整合是现代公法救济机制发展过程中的“一体两面”①。救济方式的多元化必然蕴藉着不同救济方式之间功能整合的内在需求。事实上，当今各法治国家公法救济机制的发展进程也正在印证着这一点。 就英美法系国家而言，它们的公法救济机制整合的重点一般在于诉讼与非诉讼方式之间的关系，其整合的方式主要是通过公权力主体将社会中的一些公共价值输入救济机制之中，使得各种救济方式之间相互协调②。就大陆法系国家而言，它们的公法救济机制整合的重点一般在于复议制度、诉讼制度和国家赔偿制度之间的关系，其整合的方式主要是通过公权力主体的改革或者立法来发展完善现行的救济制度之间相互衔接和协调的规则。同样，我国的法治建设中也已经逐渐呈现公法救济机制整合的发展苗头。2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》，十分重视行政机关在纠纷解决中的重要作用，强调完善和整合调解、信访、裁决、复议等各种行政救济方式，积极探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制。2005年初新修正的《信访条例》，致力于更大程度地发挥信访制度的作用。2005年4月颁布的《公务员法》，具体规定了人事争议仲裁制度，第一次以法律明确规定引入仲裁制度解决公法争议，并将它与法院诉讼相衔接，非常鲜明地体现了权利救济方式整合化的特征。可见，现代公法救济机制的整合是当今世界普遍存在的一种公法现象。但是，一个不争的事实是：当前的中国法学界，关于“救济方式的多元”已是一个基本共识，关于“救济方式的整合”却至今寂寥无声。有鉴于此，本文将集中关注我国公法救济机制的整合问题。 当然，公法救济机制的整合是一个社会系统工程，它远非是仅从单纯的法律制度层面就可以解决的问题。从法律体系的自身结构来看，法律体系包括“生成意义的结构”和“运行意义的结构”③。其中，“生成意义的结构”是指“一个法律与授权它产生的另一个上位法律的关系。”生成结构还可以再分割，以便考虑到一些以前不曾考虑到的因素。而“运行意义的结构”是指“这一结构不关心法律的创造，而是关心任何特定时间内存在的法律体系的效果。④”公法救济制度的规范体系实际上就是法律体系“生成意义的结构”的外在化形式；而公法救济机制的功能结构则是“运行意义的结构”发挥作用的内在化要素。本文主要从纯粹的规范体系层面来探讨公法救济机制的整合，这是对公法救济机制的结构功能进行整合的前提，是对我国公法救济机制进行系统性整合的第一步。 二、我国公法救济机制规范体系的整合路径 笔者认为，对我国公法救济机制规范体系的整合应沿着法制体系依次向下进行，具体包含三个基本步骤：即，确立公法救济的宪政原点、贯彻公法救济的基本原则和遵循公法救济的具体要求。其中，公法救济宪政原点的确立是整个公法救济制度规范体系得以确立的基石，也是构建所有公法救济制度合法性的原点；公法救济基本原则的贯彻是从宪政原点出发通向具体要求的必经路径，是联结作为根本法的宪法和其他部门公法的中间桥梁；公法救济具体要求的遵从是宪政原点出发后经基本原则所达到的最后终点，是具体的公法救济制度所展现的基本特征。 （一）确立公法救济的宪政原点 确立公法救济制度的宪政原点主要是指在宪法性规范中明确规定构建公法救济制度的宪法依据，使得各部门公法对各种救济制度的规定具有合法性和正当性的来源。西方各国宪法文本中一般都会明确规定权利救济与保护等问题，这些宪法性的依据是西方各国构建公法救济制度规范体系的原点。但是，从这一原点出发，大陆法系与英美法系构建公法救济制度规范体系的途径开始有所差异，这种差异性主要体现在贯彻公法救济的基本原则这一层面。在大陆法系国家中，基本上是通过立法过程来完成整个公法救济规范体系的构建。所以，大陆法系对这些原则的贯彻体现为在部门公法的立法上与宪法的相关规定相互衔接。而在英美法系国家，则可能通过制定法来构建，更通过普通法院的判例中对这些宪法性文本的解释来构建，两种方式相互结合。所以，英美法系对这些原则的贯彻更多地体现为法院对宪法文本中相关规定的解释与适用。 我国《宪法》也比较完整地确立了公法救济制度的宪政原点。其中，《宪法修正案》第24条（《宪法》第33条第3款）从总体上规定了对人权的尊重和保障，《宪法》第37条特别强调了刑事追诉中的权利保障问题，《宪法》第41条则比较完整地规定了申诉、控告、取得国家赔偿等公法救济权⑤。而《立法法》第90条则规定了公民对行政法规的提请审查权。这些规定是我国部门公法中对公法救济进行规范构建的直接依据。 具体来看，我国《宪法》及《立法法》虽然确立了关于公法救济制度的宪政原点，但其中相关规定的功能取向，如《宪法》第37条、41条和《立法法》第90条规定的出发点在于权力监督，而不是权利救济。《宪法》第33条虽然是以权利保护为出发点，但它主要是赋予国家公权力机关一种公法义务，并非公民公法救济权的直接宪法依据。这一功能性偏差导致在很长的一段时期内相配套的具体公法救济制度存在缺位。与西方法治国家相比，主要体现为缺乏关于专门的公法救济机构的公法规范，以及缺乏关于专门的公法救济程序的公法规范。英美的普通法院是司法性的公法救济机关，在宪法性文本中都有体现。法国现行宪法专门规定了宪法委员会的设置，德国《基本法》专门规定了联邦宪法法院的设置，加拿大的《宪法法》也专门规定了宪法会议的组成。另外，法国和德国还有专门的法院组织法规定了行政法院的设置⑥。而我国宪法性文件中关于公法救济机构设置的规范比较欠缺。如全国人大和全国人大常委会作为我国宪法救济机构的定位一直不明确，宪法规范上定位为宪法监督机关⑦；比如我国《民法通则》第121条以及《民事诉讼法》虽规定了行政诉讼的救济制度，但在1989年《行政诉讼法》出台之前一直没有专门的行政审判庭⑧。再如《立法法》的主要任务是确认、规范和控制立法权，对立法权的分配及立法程序作了比较具体的规定，在对立法的监督上就备案和批准程序也作了比较详细的规定，而对立法的合宪性审查程序则规定得比较简单⑨。因此，对我国宪法性文本关于公法救济制度的规范进行功能取向调整是对整个公法救济制度规范体系进行整合的前提。
