中图分类号：D926.13 文献标识码：A 文章编号：1008－6951（2008）04－0030－06 随着社会的进步，信息在社会发展中的作用越来越重要。政府信息应向公众开放，已为举世所公认。政府信息公开是人民主权这一宪法性原则在国家行政领域的具体体现，对于人们节省收集信息的成本、促进经济发展，监督政府行为、确保行政的公正和民主，构建社会主义和谐社会，特别是防止政府腐败都具有巨大的作用。“暗箱操作容易滋生腐败，而公开行政是最好的防腐剂，已经成为法治国家的共识。”[1] 因此，20世纪中叶以来，先后有50多个国家进行立法确立了政府信息公开制度。我国当前推行的政务公开是政府信息公开的初级形式，存在政府信息公开程度低，偏重于保密；信息公开的方式和渠道过少；程序方面缺乏保障和救济等问题，不利于政府信息公开功能的有效发挥。因此，人们呼吁政府信息公开的法律化和制度化。在这一历史背景下，2007年1月17日国务院通过了《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）并于2008年5月1日起施行。这是我国首部有关保护公众知情权的法规，被看做是保护公民知情权，规范政府信息公开制度运作的契机。然而要实现政府信息公开的法治化，仅此是远远不够的。那么，《政府信息公开条例》对政府信息公开制度有哪些发展，又有哪些不足，我国政府信息公开制度的未来发展路径如何？笔者试对上述问题作一些思考，以期对《政府信息公开条例》的有效实施，政府信息公开制度的进一步发展有所裨益。 一、《条例》对政府信息公开制度的发展 现代行政不是一个自我封闭、自我运转的理政过程：它需要有面向社会的开放信息系统。现代社会的治理都需要解决公共信息的获取、交流与传播问题，一方面政府需要了解公众的信息，以做出和执行政策，有效地进行治理；另一方面，公众需要了解政府的决策与措施，以安排自己的生产和生活[2]。然而，在我国，政府信息公开制度的建设尚处于起步阶段。2007年4月5日国务院总理温家宝签署，新华社4月24日公布了《政府信息公开条例》，对我国政府信息公开法制建设具有重大意义。笔者认为，《条例》的颁布对我国政府信息公开制度的发展有以下几方面作用： （一）界定了政府信息的涵义 关于政府信息的界定，各国法律表述不尽相同。如瑞典《出版自由法》第2章第3条称之为“官方文件”（official document），指公共机关所持有的由公共机关所制定或由其从别处收到的任何能被阅读、收听或通过其他技术的方法获知其内容的文字、图片和音像资料[3]；日本《信息公开法》第2条第2款规定：“本法中的行政文件是指行政机关的职员在职务活动中制作或获得的，供组织性使用的，且由该行政机关拥有的文书、图画以及电磁性记录。”[4] 一般意义而言，政府信息，是指政府机关掌握的与经济、社会管理和公共服务相关的，以纸质、胶卷、磁带、磁盘以及其他电子存储材料等载体反映的内容[5]。《条例》对政府信息作出的定义是：行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。据此，政府信息应当具备以下特征：（1）行政机关是主体；（2）必须是在履行职责过程中制作或者获取的信息；（3）以一定形式记录、保存。 （二）从立法层面规定公民有权获取政府信息，公开成为政府的法定义务 就性质而言，尽管近年来一些地方和部门都在推动各种形式的政务公开工作，但许多地方仍然停留在单方面的承诺阶段，甚至在少数地方被当做某种恩赐[6]。《条例》从法规层面规定了公民有权获取政府信息，信息公开成为政府的法定义务。公众可依照《条例》要求政府公开信息，行政机关应当及时、准确地公开政府信息，对行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。这将为尊重和满足公众的知情权提供制度化支持，将转变信息公开是政府单方面恩赐的局面，树立政府的“责任意识”和“服务意识”。正如德沃金所说：“在承认一个理性的政治道德的社会里，必要的权力给予公民这样的信心，即法律值得享有特别的权威，正是这一点把法律同其他强制性规则和命令区别开来，使其更有效力，政府通过尊重权利表明对于所有人来说，法律确是代表了正确和公平。”[7] （三）扩大了政府信息公开的范围 《政府信息公开条例》强调了“公开是原则，不公开是例外”的理念，扩大了公开的范围。 一是扩大了公开的主体范围。《条例》规定，政府信息公开的主体主要是行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。此外，《条例》还规定了一类主体即与群众利益密切相关的公共企事业单位。应当说，这是一个例外规定，也是一个特色条款[8]。这是因为公共企事业单位在提供社会公共服务过程中也制作、获取了大量的社会公共信息。公开这些与人民群众的生产、生活密切相关的社会公共信息，有利于更好地保障广大人民群众获取信息、利用信息的合法权益，如教育、供水、供电、供气、供热、环保、医疗卫生、计划生育、公共交通等与群众利益密切相关的信息。同时考虑到这些公共企事业单位不是行政机关，《条例》特别规定，上述单位应当参照本条例，公开其在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息，具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定。 二是扩大了公开的事项范围。就范围而言，原先的政务公开大多是办事制度公开，有些地方形象地称之为办事过程与结果的“两公开”。《条例》的制定，大大地扩大了公开的范围，政府机关不但要公开办事程序与结果，还要公开手中掌握的大量信息。根据《条例》的规定，在我国不得公开的信息主要有三类：一类是涉及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的信息（第八条）；二类是涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的信息（第十四条），未经权利人或者行政机关同意，不得公开；三类是涉及国家外交、国防、社会管理等敏感信息，未经批准不得公开[9]。除此之外的政府信息原则上都应公开。《条例》同时针对各级政府情况列举了23项需要主动公开的事宜（第十条），另外还规定公民如果需要可以申请获取未主动公开的政府信息（第十三条）。
