立法对公共利益的界定的目的，就是为了确定公共利益的范围。但因为公共利益的不确定性，单凭立法并不能解决此问题。① 而行政机关对公共利益的界定容易使公共利益成为行政机关侵害公民合法权利的工具。所以，对此问题的解决需要寻求一种新的路径。本文从公共利益的本质出发，结合法国不动产征收法的特点，对我国不动产征收中存在的问题进行评析，从而提出自己的看法。 一 公共利益程序控制的必要性 尽管《宪法》第10条、第13条及《土地管理法》第2条等规定，国家对土地或公民的私有财产实行征收的前提是为了公共利益的需要，但并没有明确规定公共利益的内容。基于实践中不动产的征收很大一部分是假公共利益之名追求私人利益之实进行的，故在《物权法》的立法过程中，诸多学者倡议通过对公共利益进行定义的方法来予以界定。但因为公共利益内容的不确定性及受益对象的不特定性，对公共利益准确定义非常困难，而且即使对其界定，又不符合立法规定公共利益本身来克服成文法局限性之目的。所以，《物权法》第42条最终并没有采纳该种观点。在立法机关确立“公共利益”概括条款这一法律保留的前提下，实践中“公共利益”的界定主要是由行政机关进行的。行政机关在处理具体的征用或者征收个案中，通常综合各种情况做出判断，决定何谓公共利益。这些具体情况包括时间、地点、国家的经济政策、对公共健康和安全是否构成威胁、公共用途等。行政机关这一权力为绝对的支配权。② 绝对的权力容易绝对地导致腐败，而在现有国情下，地方政府为了片面追求政绩等需要，对此权力的滥用也就成为必然。如何在现有的制度框架下，寻求一种合理的公共利益界定与控制机制也就成为必然。 笔者认为，对公共利益的界定，最好的方法是对公共利益进行程序控制，这主要基于以下理由： 第一，对公共利益的程序控制是公共利益本身的要求。在现代国家，不动产征收中多元化利益的存在，需要一个公正合理地对这些复杂的利益进行协调的程序。其实公共利益本身就是一种利益衡量的规则，也可以说是一种通过利益的衡量来确定对某种利益予以优先保护的方法。正如学者认为公共利益“不是对实质目标的追求，而是存在于不同集团利益协调的过程之中”。③ 何况，不动产征收行为并不是对公共利益本身进行绝对保护，“行政法必须具有一方面以实现国家公共利益为目的，另一方面为维护公民的利益，减少摩擦、冲突和抵抗，公正地调整行政主体和行政相对人之间的关系的特点。现代国家行政法以尊重和确保公民个人的权利、利益为原则，同时不断地调整其与一般公共利益的关系，以求得从整体上实现公共利益的目的，而不是承认绝对的公共利益的优先。”④ 只有合理处理各种利益，才能有效地对公共利益与个人利益进行协调。法国学者也如此认为，征收的“结果将毫无疑问会对私人利益造成损害——但这不是伟大工程中所应提出的问题——从现今行政视角而言，另一方面更加重要——在公共利益的宣告中，首先就应保护私人所有权以及在私人利益与公共利益之间实现平衡，这应该是今天公共利益裁断的多样性也是合法性之所在”。⑤ 而且，即使是维护真正的公共利益的需要，对个人利益的牺牲也需要一个合法有效的程序才能得以进行。这种协调过程就是不动产征收的程序之所在。 第二，对不动产征收的公共利益的程序控制是现代商谈行政发展的必然结果。如达尔指出：“每个公民都应当具有充分的、平等的机会来发现和论证对有待决定之问题的可能最好地服务于公民利益的选择。……因为公民的诸善或利益要求关注公共的诸善或普遍的利益，所以公民应该有机会去获得对于这些问题的理解。”⑥ 公共利益不仅需要目的价值之正当性，更需要倚重其形式程序的合法性。只有在一个平等协商的程序之下，所有参与者都能够根据充分信息和有效理由对必须调整的利益问题和公共利益的整合达成明确的理解与共识。决策和执行全过程的公开透明，依法保障行政相对人的知情权、听证权、陈述权、申辩权、参与决策权等程序权利和民主权利的有效行使，只有这样，才能有效促进商谈性行政的发展。但是这些权利的保障只有在一个有效控制的程序中才能进行。 第三，对不动产征收的公共利益的程序控制是保护被征收人的利益的需要。以公共利益为由实行的征收，会严重影响到公民的基本权利。同时，征收是一个复杂的过程，只有做到程序的公开与透明，被征收人的权利才能免遭损害以及在权利受到侵害时才能得到有效救济。而且，即使不动产征收本身符合公共利益目的，但如果在征收程序中完全忽视被征收人的利益需求，也会违背公共利益本身。 第四，对不动产征收的公共利益的程序控制也是权力制约的必然要求。以公共利益为由强制克减和限制公民权利，极易造成政府与人民之间的紧张关系，特别是当某些地方政府或者某些部门，为了地方利益或者部门利益的要求，在征收中屡屡发生违反既定程序的情形，这更需要对其进行有效的监督制约。这也是建设有限政府、法治政府的要求。⑦ 在不动产征收中，利害相关的民众需要表达意愿、参与协商、寻求说法，这本身也是现代法治精神的基本表现。 所以说，公共利益本质是一个程序问题。公共利益的界定与保障只有在一个完整的程序中进行，即使是以公共利益之名引起的征收，也需在合法的程序中才能实现。不经过法定的程序，无论基于何种理由，都是对公共利益本身的背离。正如学者认为，公共利益“是一种话语霸权的力量，它往往由于缺乏平等商谈所确立的合法性权威而失去公共的善的优势。公共利益不仅需要目的价值之正当性，更需要倚重其形式程序的合法性。只有这样，公共利益才是真的善和美”。⑧ 二 法国公共利益征收的程序控制及评析 法国不动产征收程序中最主要的一个特点就是行政权与司法权的分离。法国宪法委员会认识到，行政权与司法权的独立以及在它们各自的范围内发挥功能是宪法的重要价值。⑨ 于此，征收就形成了司法机关与行政机关两个步骤。不动产的征收中对公共利益⑩ 的控制，主要是通过行政机关与司法机关的权限的控制以及相关程序的进行来予以保障的。公共利益程序的保障不仅仅是行政程序的范围，也是司法程序的内容。法国的司法机关与行政机关的分权遍及于不动产征收的每一阶段。
