大约17世纪始，公共利益即取代“共同善”成为法律和政治共同体讨论中的关键词，其主要含义：一是将它作为平衡多方利益关系、实现和平公共秩序的一种诉求；二是对个体私人利益的促进和保护，即主观为己，客观利公。① 英国社会学家麦基弗在《社群：一种社会学的研究》中认为，公共利益保护是人类生活之所以必要和可能的前提，是现代政治生活的基石，社群的主要特征就是公共善或公共利益，作为最复杂的社群，社会的主要特征是社会公共利益。目前，公共利益保护已广泛体现在各国法律和公共政策之中，而且正成为越来越重要的内容。在实践中，公共利益也是公共机构行使职权、司法机关作出判决的重要依据和理由。鉴于公共利益的行政保护在我国常常被滥用，本文拟对公共利益行政保护的法理、制度机理和基本原则等作一些理论上的探讨。 一公共利益保护的法理分析 （一）公共利益保护的道德基础 公共利益作为行政法律制度的基本原则，具有深厚的道德基础。早期功利主义者葛德文认为，道德是考虑到最大限度的普遍福利而确立的行为准则，因此，任何行政当局可以推行的唯一公正的法令必须是最符合公共利益的。② 杰弗逊将人的社会本性归因于一种与生俱来的道德意识，认为个人的道德意识使社会成为他的自然归宿。他说，在道德意识中，有一种由道德选择能力和对他人幸福与生俱来的同情心构成的天生的正义感，使得社会生活“既可能又有益”，因为“这种对正义的意识使得个人对他人的幸福以及他作为其中一部分的整个社会共同体感到关切”，这种固有的正义感即一个井然有序的社会的第一要素，也是个人幸福的必要成分。③ 杰弗逊的道德意识的核心思想是知道善并选择善，同情他人遭受的苦难，关心整个社会的幸福，认为道德意识为人类社会提供了基础，并构成了一种公众的美德意识。但杰弗逊的公共利益概念不像多元论者所假想的那样，可以归结为所有私人利益的总和，他相信，没有一个培养人的道德能力的能动的公共领域，就不能走向自由和幸福；脱离有意义的公共生活，个人就会变成缺乏真实而理智的选择的可悲的机械物。由此，杰弗逊提出一个相对经济平等原则——即普遍给予生存资料私人所有权，认为这样可以使人们为了公共利益自由地参与公共生活，而不至于被迫一心想着个人的经济问题，从而使政治生活成为私人利益的角逐。在公共道德与人类生活问题上，米尔恩认为，满足无时不在无处不有的共同道德原则所提出的特定要求，是每一个人类成员的义务。莱兹说，不同的个人或群体处于同一社会关系和社会地位的情形下，由于客观的相互依赖关系，而有普遍的共同需求，这些共同需求便构成公共利益的基础；根据普遍道德，任何处在困境中的人都有权获得公共救助，任何可以提供帮助的人都负有这样去做的义务，普遍道德要求把诚实对待运用于全人类，包括一切陌生人和外国人，而不仅仅是邻居和国民伙伴。④ （二）公共利益保护的理性基础 从公共行政角度看，每一个社会都存在“为理性所一致同意”的行为准则，这些准则“为个人所接受并被视为不仅对于他自身，而且对于其他人都有约束力的”。⑤ 有学者提出，公共利益是“凝结着无数个自我的共同偏好的价值追求”，这种泛化的有他人的态度之所以能够形成，源于我们在社会中形成的理性，“这种社会化的理性，不仅使我们能够洞察到我们基于共同的社会背景和人类的类本质而共同珍视某些重要的价值，而且使我们明智地看到这些对于个人来说至关重要的价值目标单靠个人的努力是无法实现的”，此外，“理性的能力还赋予了我们在自身之外设计自己的能力，为了有效实现自己的要求、作出让步而适应他人的要求和社会的要求，正是这种妥协与互惠的能力使共同体的一致观点与态度能最终形成，使凝结这种一致性的社会公共利益的存在成为可能”，⑥ 这就是公共利益保护的理性基础。根据康德的观点，公共利益的理念离不开对人的价值、尊严、自由以及人们之间的平等的肯定和尊重，以人为目的，以每个有理性的公民为目的，是公共利益的价值所在。因此，作为社会生活原则，社会责任要求公权力在维持和推进共同体利益方面发挥作用。社会公共利益体现的是人类的共同价值和追求，它和人类大同理想一样，实质在于全人类的和谐，⑦ 因为自由不可能存在于那些没有稳定秩序的地方，在那里，自由有陷入混乱的危险，而秩序也不可能存在于那些没有自由的地方，在那里很容易导致残暴的强制。⑧ 正是在这个意义上，库珀说：尊重人类尊严的义务与不尊重人类尊严的可怕后果是分不开的。⑨ （三）公共利益保护的权利基础 在权利理论中，公共利益由普遍权利产生，或者说，公共利益保护是普遍权利的必然结果。要理解权利理论中公共利益的生成过程，需要解决相互关联的三个问题：第一，是否存在普遍权利？夏勇教授认为，罗马人在创造万民法的过程中，形成了比较成熟的人类共同权利概念，这种共同权利也就是普遍权利；英国学者米尔恩曾提出，从一种低限道德推求普遍权利。所谓普遍权利，又称“自然权利”或“本性权利”，也就是人权，作为普遍权利，人权意味着所有的人类成员，不论在种族、阶级、信仰、肤色、财富、性别、国籍、智识、能力等方面有何差异，皆一律平等，拥有人之作为人的同等的尊严和价值。⑩ 因此，普遍权利不仅存在，而且具有一定的实体内容。第二，从普遍权利到普遍利益如何可能？根据夏勇教授的权利思想，在权利的构成里，利益是第一个要素，不论权利客体是什么，对权利人来说，它总是一种利益，离开利益，权利就空无所有。他认为，在资本主义商品经济里，形式上存在某种普遍利益，利益的共同性决定了利益要求或主张的某种共同性。由此，我们可以推定，权利是一种利益的反映，普遍权利就是普遍利益。第三，普遍利益如何成为公共利益？从内涵上看，普遍利益大于并覆盖公共利益，普遍利益在一定的条件下或一定空间范围内就是公共利益。比如保护人权是对普遍利益的保护，在一定程度上也是对公共利益的保护，因为人权在主张人类一律平等时，实际上已经为处理人类关系提供了一个共同的准则，而已经相互认同的人类不可能不按照某种共同的准则行事。故此，我国台湾学者陈新民说，对基本权利的保障，是国家公共利益所必需，保障人民基本权利皆可认为合乎公益之需求。(11) 总之，从普遍权利推求公共利益，不仅是可能的，而且是现实的，公共利益是普遍权利的逻辑结果和必然产物，这就是公共利益保护的权利基础。
