中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1006-6128（2008）03-0098-10 十六届六中全会提出的构建社会主义和谐社会的发展目标，十一届人大一次会议温家宝总理在政府工作报告中着重强调的政府自身改革和建设、自觉主动接受监督听取意见，以及各地方政府针对自身行政权采取的一系列控制措施，带给行政法学的一个重要启示在于：政府与公民之间不应该是相互设防、相互对立的关系，而应该是和谐共存、相互支持的关系。而传统行政法理论认为，行政法的核心功能在于通过外部主体对行政权进行约束和控制，以防止具有强制性、扩张性、任意性的行政权侵害相对人合法权益。控制和规范行政权固然是行政法责无旁贷的任务，但将控制主体仅限于外部各方、将政府与相对人设置成冲突双方的研究思路显然不能适应和谐社会的支柱——官民和谐的发展需要。我们认为，若要促进政府与公民之间的和谐，形成互利互惠、共同发展的协调关系，需要进一步开拓行政法理论的新视野，在肯定外部控制的同时将关注的焦点聚集于行使行政权的政府，从而探索以政府自身为控制主体的行政自制的功能、方法及实现途径。 一、行政自制的概念解析 （一）行政自制的概念及要素 本文把行政自制定义为行政主体自发地约束其所实施的行政行为，使其行政权在合法合理的范围内运行的一种自主行为，简单说，就是行政主体对自身违法或不当行为的自我控制，包括自我预防、自我发现、自我遏止、自我纠错等一系列下设机制。这一概念主要包含如下几个要素： 第一，行政自制的主体是政府自身。传统行政法理论把制约政府行政权的任务交给各种主体，包括立法、司法等其他国家机关、新闻舆论、社会团体，乃至于公民基本权利的限制等等，① 几乎是除政府自身之外的一切社会主体。而行政自制的主体偏偏就是政府，是做出行政行为的政府对自身行为的制约，即自己制约自己。如果说来自政府之外的制约是他人制约，那么来自政府本身的制约就是自我制约。 第二，行政自制的对象是行政权。行政自制所要制约的仍然是行政权，即行政权的违法行使或不当行使，防止行政权侵犯相对人的合法权益。虽然行政自制与传统控权论上约束行政权的方法（他制）在主体、途径等很多层面均有不同，但与他制一样，行政自制的目的也是约束行政权，并与他制共同构成控制行政权的主要方式。 第三，行政自制的具体方式包括自我预防、自我发现、自我遏止、自我纠错等。自我预防是指行政主体应当严格依照法定的行政程序实施行政行为，并建立周详的监督机制，防止错误行为发生；自我发现是指行政主体需要时时注意已经实施过的行政行为，检查其合法性和正当性，一旦错误出现便能及时发现，并采取补救措施，而不是等到错误行为已经带来十分明显的表现或者已造成相当程度的损失后行政主体才知晓；自我遏止是指行政主体需要建立一套针对错误行为的紧急处理机制，做到一旦发现错误便能及时制止，在发现错误行为后能够及时有效地加以阻止，防止损失扩大或防止无法挽回的结果发生；自我纠错是指行政主体在发现已经实施的行政行为确有错误之后，能够主动纠正，并对已经造成的损害予以补偿，而不是对错误行为置之不理，听任其损害公共利益或相对人合法权益。2007年5月和9月，商务部分别停止了在实施过程中存在漏洞的“名酒”评选和“全国餐饮百强”评选，[1][2] 可谓行政主体主动省审自身行为的一次实践，为行政主体的自我纠错提供了范例。 第四，行政自制是一种积极的行政行为。这是行政自制概念的关键之处。行政自制强调“自发”，是政府及其公务员主动控制自己的行为，前提是政府及其公务员在行使行政权之前或之时就已经在主观上具备了自我控制、服务公众的愿望和需要，并在这种愿望和需要的指导下从事行政行为。这使得行政自制区别于政府及其公务员在受到他人监督、牵制之下被迫地、不得不做出良好行为的情况。本文认为，政府“自愿做好事”的积极状态优于“被迫做好事”的消极状态。 第五，行政自制的基本动力来源于政府及其公务员的道德意识，特别是服务相对人的行政理念。如果说对行政权的外部制约是通过其他国家机关的权力、公民基本权利、公共舆论等来实现的，那么以权力者本身（政府）为主体的这种自发的制约模式依靠的则是以服务行政为主的道德意识，主体只有在正直、正义的善良观念引导之下才能做出自我控制的行政行为。在此基础上，行政主体应当培养自我克制和自我反省的基本素养：自我克制是压抑不良行为的念头，即政府及其公务员凭借内心的正义标准和道德要求压制故意从事非法行为或不当行为的意图，包括故意侵害相对人权利、非法将公共资源转化为私人资源等，从而使不良行为自始不会发生；自我反省是指行政主体对其已经实施的错误行为进行反思，找出错误的成因、表现和后果，总结经验，以避免再次出现同样的错误。这两项基本素养要求行政主体提高行政水准和行政能力，开展健康而有活力的生态行政。 （二）行政自制与相关概念的区别 1.行政自制与行政自治。按照《现代汉语词典》的解释，自治是指“民族、团体、地区等除了受所隶属的国家、政府或上级单位领导外，对自己的事务行使一定的权力”，而自制则指“控制自己”；[3](P1670) 《布莱克维尔政治学百科全书》对自治（self－government）的解释是“某个人或集体管理其自身事务，并且单独对其行为和命运负责的一种状态”[4](P693)，而《牛津法律大辞典》中与自制最接近的是“自我抑制”（forbearance），指“放弃正在实施的行为或者故意地不实施某种行为”[5](P342)。可见，行政自治重在行政上的自我管理，多用于中央与地方关系中地方的自我管理，以及组织、团体、机关等自行处理内部事务，不受外界干涉；而行政自制重在行政上的自我控制，是对行政权的自我约束，二者之间的区别较为明显。 2.行政自制与行政自律。自律是指“自己约束自己”[3](P1688)，或者“当某人履行约束他的法律时，他便被称为自律（make his law）”[5](P578)。自律的含义与自制相近，我们之所以最终使用“自制”，而非“自律”，乃是因为：（1）自制比自律更能表达“控制”的意味；（2）自制对行政行为的要求比自律更严格。在行政法上实现自律只要使行政行为符合法律就可以，而自制则要求政府的行为不仅合法而且合理；（3）自制所表达的主观愿望比自律更强。自律仅仅是自觉遵守规范，而自制则是努力控制自己从事某不法或不当行为的意图，并以善良行政的愿望服务相对人，需要更高层次的道德驱力；（4）自制包括了预防、发现、纠正等一系列针对错误行为的处理机制，而自律则不包括关于错误行为的对策。
