引言：实践的缘起 可以说，美国学者戴维斯（K.C.Davis）的《裁量正义：初步分析》（Discretionary Justice:A Preliminary Inquiry）是英文文献中第一本有关行政裁量的书，有着广泛的学术影响。在他的学说中，突破了以司法为基本立场的传统理论构建模式，而是以行政规则的制定（rule making）为中心展开对自由裁量权的控制，外散性地与裁量过程的公开（openness of discretionary processes）、监督（supervision）和审查（review）等发生勾连，形成一个蛛网状的控制系统。① 他不厌其烦地反复说道：“行政裁量的程度通常应受到较多限制，一部分限制可以由立法者来做，但大多数任务要靠行政官员来完成”，“限定裁量权的主要希望不在于立法，而在于更加广泛的行政规则的制定”。② 不管戴维斯的理论后来受到了怎样的批判，但他在上世纪70年代就敏锐地觉察到了这种必然会发生的移动。从美国的行政法发展经验看，对行政自由裁量权的控制的确也出现了从传统上的“传送带”（transmission belt）向“专家知识”（expertise）模式的转变，尽管这在斯图尔特（Richard B Stewart）看来仍然是过渡性的、非终极的转型。 我国近年来，在“以人为本”、“执法为民”的要求下，在规范行政执法、推行行政执法责任制的运动中，对行政自由裁量权的控制，也开始自觉地走上了行政系统内的、通过行政政策的规范路径。这种实践有一个统一的“标识”，就是裁量基准的制订与实施。③ 裁量基准的实践可谓如火如荼、方兴未艾。江苏省从2003年起在南京、盐城、南通、连云港等市相继开展了规范行政执法自由裁量权试点工作，在2007年10月召开的全省市县政府依法行政工作会议上明确要求全省各级行政执法部门要推行行政处罚基准制度。辽宁省政府下发了《关于规范行政处罚自由裁量权工作的实施意见》，在沈阳、大连、鞍山、丹东、朝阳等五个市和部分省政府部门建立了联系点，要求试点的市和省政府部门在2007年12月31日前全面完成行政处罚自由裁量权指导标准的制定工作，于2008年1月1日起全面实施，其他的市、部门自2008年5月1日起全面推开。北京市政府在2007年7月制发了《北京市人民政府关于规范行政处罚自由裁量权的若干规定》，明确要求各市级行政执法部门制定本系统行政处罚自由裁量权的统一规范，根据涉案标的、过错、违法手段、社会危害等情节合理划分裁量等级。河北省在2007年召开的省全面推进依法行政工作领导小组第二次会议，专门对建立行政处罚裁量基准制度工作进行了研究，提出先在依法行政示范单位试点，积累经验，逐步推广。④ 当然，发生上述转型的原因和背景不同。在美国，由于社会急剧变化发展，迫使议会向政府大量批发立法权。立法规制的低密度，连锁性地造成了司法审查的疲软，引发了司法审查的空洞化，依靠立法授权和司法控制合力作用的“传送带”运转失灵，必须依赖“专家知识”来补强和润滑，通过行政规则来提升司法审查的强度，使司法主导的社会重新运转起来。⑤ 而我国，却是在社会公众对行政执法的要求不断攀升和行政改革逐步深化的相互作用之下，行政机关加快了内部执法规范化建设的产物。但从总体上看，有一点却是共同的，它们都是在民主宪政迅猛发展的烘托、渲染和鼓噪下，催生出的一种质的变化——对行政自由（freedom of administration）的控制发生了由他律向自律、由外在到内在、由被动到主动的转移。 在中国要谈裁量基准的实践，就不得不提及金华。它最先觉悟，并付之行动。金华实践受到了媒体的关注、追捧和炒作，⑥ 也因上级领导的重视、肯定，通过经验交流等形式影响了很多地方的公安机关，在公安系统迅速推广开来。裁量基准，作为一种实践，已“星火燎原”；⑦ 作为一种范式，对后来的立法发生作用；⑧ 作为一种研究对象，也已进入了学者的视野。⑨ 金华市公安机关之所以会想到要裁量基准制度，是因为他们感到实践中执法随意、裁量不公现象，因利益驱动而滥施罚款，还比较突出。他们还发现，个案监督、好差案件评比、执法检查等这些常用监督方式都属于事后监督，不能从源头上防止滥用自由裁量权，所以，有些执法上的问题就像痼疾那样，“年年出现，年年整改，却得不到根本解决”。他们像戴维斯（K.C.Davis）一样，⑩ 发现“执法不一致”通过裁量基准就能够很容易得到解决。因此，金华市公安局决定从2003年4月开始，在全市公安机关开展行政处罚自由裁量基准试点工作，从裁决前对自由裁量权的行使加以控制。 那么，什么是裁量基准呢？实践中所说的裁量基准，是“裁量基本标准”的简称（吴益中语）。因实践常以行政处罚为规范对象，所以，一般也依此下定义。具体而言，“是行政执法主体对法律规定的行政处罚自由裁量空间，根据过罚相当等原则并结合本地区经济社会发展状况以及执法范围等情况，细化为若干裁量格次，每个格次规定一定的量罚标准，并依据违法行为的性质、情节、社会危害程度和悔过态度，处以相对固定的处罚种类和量罚幅度，同时明确从轻或从重处罚的必要条件的一种执法制度。”(11) 有关规范性文件的名目可谓琳琅满目、不一而足，比如，“自由裁量权实施办法”、“裁量指导意见”、“自由裁量实施细则”，等等。
