引言 由孙志刚事件、《城市生活无着流浪乞讨人员救助管理办法》颁布实施、各地禁止乞讨规范出台所引发的关于乞讨权、乃至生存权的探讨曾经是媒体和学术界的一个共同热点。但近年来，这一话题不仅渐渐淡出媒体的视线，而且，也逐渐远离学者们的关注。①然而，如何对乞讨者以及乞讨行为进行合法有效的管制仍然是各级、各地政府面临的难题。乞讨行为与管制权力的边界到底应当设在哪里，是值得学界同仁共同思考的问题。本文拟通过对乞讨权在美国确立过程的介绍，为学界提供一个思考乞讨权的视角，同时也为政府提供一个可资借鉴的制度模本。 一、英国的经验 与其他很多领域的法律制度一样，美国的反乞讨立法和管制模式深受英国的影响。在历史上，英国可以说是管制乞讨者(vagrants)的先锋。②然而，反乞讨法在英国的不同时期承担了不同的功能和任务。 最早的反乞讨法是为了应对劳动力供应不足而产生的。据学者研究，“英国最早专门针对乞讨者的法律规定对施舍那些有劳动能力乞丐的人处以死刑，并且要求60岁以下有劳动能力的乞丐为那些需要他们劳动的任何人服务”。③通过强迫有劳动能力的乞丐和其他流浪者从事劳动并且禁止劳动者要求更高的工资，劳动力的供给得到了保障。④ 到了14世纪末期，反乞讨法开始承担新的功能——阻止外来移民，即阻止乞讨者越过自己的居住区域。为达到上述目的，1388年通过的一部法律要求乞讨者只能在他们所居住的城市或市镇内活动。⑤在亨利七世统治的1494年，另一部法律规定，乞丐和懒惰分子在被用械具(stocks)⑥惩罚后，将被赶出其原先逗留、乞讨的市镇，遣送回原籍并接受新的惩罚。⑦而1530年的一部法律也要求有执照的残疾乞丐只能在本地乞讨，否则将会“被用械具锁住两天两夜，并且只能吃面包、喝水”。⑧ 英国16、17世纪早期的贫民法(the poor law)为了便于对乞讨行为进行规范和管制，继续将乞丐区分为有劳动能力的乞讨者和被迫乞讨的人。“前者将受到惩罚；对于后者，则先施以救济，如果救济失败，则发给乞讨执照。”⑨在这一时期，爱德华七世政府试图实施非常严苛的反乞讨法，但最后以失败告终，不得不回到亨利七世时期的管制模式。⑩后来，在伊丽莎白王朝早期，严苛的反乞讨法死灰复燃，规定“所有的乞丐在第一次违法时将被被处以‘残酷的鞭刑，并用火具穿过右耳的软组织’，第二次违法时将被作为重罪(felony)惩罚”。(11)此外，行乞许可制度在玛丽女王时代也得到进一步细化和更新。(12) “17世纪晚期，尽管政府采取广泛的措施进行乞讨许可以及实施贫民法，社会公众依然对乞讨问题存在普遍的不满。”(13)为了对付那些懒惰的乞讨者，时任贸易大臣的约翰·洛克(John Locke)提议对无证乞讨者处以严苛的刑罚。他认为贫穷和行乞并不是因为“粮食和工作缺乏”，而是“纪律涣散，习惯、道德、勤勉品质败坏”的结果。(14)因此，必须用严刑峻法来扭转这种倒退的风气。根据他的提议，“14岁至50岁之间有劳动能力的乞丐将被遣送到海上严厉看管3年；50岁以上以及残疾的乞丐将被送到感化院(the House of Correction)关押3个月并承担重体力劳动；而14岁以下的未成年乞丐将被处以鞭刑”。(15)那些仿冒行乞执照的人将被割去耳朵。(16)然而，值得庆幸的是，该建议最终没有被采纳。(17) 二、通过流浪者管制法进行控制：立法主导的时代（从殖民地时代到1939年） （一）殖民地时代到建国时期 英国的传统在北美大陆得到延续。从殖民地时代开始，各个地方政府就尝试对流浪者进行管制。(18)在马萨诸塞，“早在1633年……地方官员就对那些懒惰散漫、碌碌无为消磨时光的人进行管制”。(19)几乎在同一时期，波士顿制定了一部专门针对流浪者(vagrants)、不守安息日者(Sabbath-breakers)、以及在公共场合诅咒他人的人的法律。(20)但是，对于此类法律的立法目的，学界尚存有争议。查布利斯教授认为，政府主要是想利用流浪者管制法达到控制犯罪的目的。(21)而阿德勒教授却认为，政府的目标是塑造和维持一种良好的社会风尚，使人们崇尚劳动、自力更生，共同为社会经济发展贡献力量。(22) 流浪汉们的命运并没有因为北美大陆逐渐走向统一和联邦化而得到改善。相反，他们近乎丧失了作为公民的资格。《邦联条例》(the Articles of Confederation)的特权与豁免条款明确将乞丐和懒汉排除在外。该条款规定，“除乞丐、懒汉和逃亡者之外，上述各州的自由住民应当享有同其他各州自由公民同等的特权和豁免，各州公民都有自由出入其他各州的权利”。(23)庆幸的是，上述条文并没有出现在联邦宪法之中。然而，保住公民资格并不意味着他们能获得与其他有职业的人同等的待遇。事实上，他们并不幸运，因为“18世纪美国的立法者经常运用流浪者管制法将扰民分子(disruptive individuals)和‘游荡的’乞丐驱逐出管辖区域”。(24)譬如，1788年纽约州的一部法律就将“扰乱治安的人”(disorderly persons)定义为“那些在城市和乡镇挨家挨户乞讨或者在街上、高速公路或过道乞讨的人”，而该法的目的是为了阻止那些有劳动能力的人沦为懒汉。(25)
