中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1007-8207(2008)05-0017-06 【案例简介】2004年9月，重庆九龙坡区鹤兴路片区开始陆续拆迁，直到2007年，被誉为“史上最牛的钉子户”的房主杨武、吴苹夫妻，因对拆迁安置不服，一直坚守着四周被挖下10多米的坑，被铲成断水断电的孤岛的两层小楼，与政府的“强拆令”、舆论的“公共利益”和开发商进行着对决。2007年4月2日，在政府和法院主持下，杨武、吴苹夫妻与开发商达成协议，这座一时为全世界瞩目的“钉子屋”被顺利拆除。 “钉子户”事件具有一定普遍性和代表性，也再次引起人们对拆迁问题的关注和思考，其所反映的问题和意义已超越了事件本身。在“钉子户”事件中，户主坚决抵制拆迁的理由是开发商在此处建大型商场并非基于公共利益之需要。此前，所谓“为了公共利益和国家需要”而征地、毁田、强制拆迁等报道常常见诸报端，甚至还引发了恶性事件。在这些事件中，或假借“公共利益”进行商业拆迁，或盗用“公共利益”“搭便车”寻租，其结果往往是投资者、开发商谋取高额利润，地方政府政绩显赫，相关公民噩梦连连，甚至连基本生存都缺乏保障。而“中国最牛的钉子户”事件恰恰发生在对公民财产权具有直接保障意义的《物权法》出台前后，更将问题推向白热化。 究竟何为公共利益，公共利益如何界定，对公民基本生存条件之保障是否属于公共利益，如何平衡和协调公共利益与个人利益的冲突等等，从法理、规范和实践层面关注公共利益的合理定位与认定问题，对保障公民权益和维护社会稳定极为必要。 一、公共利益的概念之争 公共利益是一个弹性很大的概念，尽管为大多数国家立法所认可，但至今却没有一个完整明确的定义，而且往往与价值判断密切相关，因政治、经济、文化和历史背景不同亦有不同解释。不但立法上存在解释的困境，学术界亦无统一学说。主要存在以下观点： 第一种观点是从受益人数量角度界定公共利益，以纽曼和边沁为代表。纽曼将“公益”分为“主观公益”和“客观公益”。“‘主观公益’是基于文化关系之下，一个不确定之多数所涉及的利益；而‘客观利益’是基于国家、社会所需的重要之目的及目标，即国家目的（任务）。”[1](p185)纽曼的学说为人们提出了符合现代宪法理念的判断“公益”的标准，即在确定纯粹以受益者数量为标准的主观公益时，应以国家目的任务为质的客观公益的判断标准。英国法学家边沁也将公益界定为“最大多数人的幸福”，即该理论强调一种主体数量特征。认为一个社会的公共利益，就是这个社会中所有人的个人利益之总和。“共同体是个虚构体，由那些被认为可以说构成其成员的个人组成。那么，共同体的利益是什么呢？是组成共同体的若干成员的利益的总和；不理解什么是个人利益，谈共同体利益便毫无意义。”[2](p58)其重要贡献是认为个人利益是共同利益的前提和基础，国家不能损害个人利益去发展公共利益，相反，国家的目的就是最大程度地促进公共利益，实现社会“最大多数人的幸福”。 第二种观点是从合作关系角度界定公共利益。德国学者阿尔弗莱德·福德罗斯和马克思的观点都倾向于此种理论，他们强调分工合作的重要性，并且认为公益实现于人们之间的合作中。阿尔弗莱德·福德罗斯认为：“公共利益既不是单个个人所欲求的利益的总和；也不是人类整体的利益，而是一个社会通过个人的合作而生产出来的事物价值的总和；而这种合作极为必要，其目的就在于使人们通过努力和劳动而能够建构他们自己的生活，进而使之与人之个性的尊严相一致。”[3](p316)马克思则指出“公共利益”的实质——公共利益不是仅仅作为一种“普遍的东西”存在于观念中，而且首先作为彼此分工的个人之间的相互依存关系存在于现实中。[4](p37) 第三种观点是将公益理解为是私益的界限理论。美国学者博登海默即持此种观点。其大意是“分配和行使个人权利时绝不可超越一种外部界限”，而外部界限的意思是“赋予个人权利以实质性的范围本身就是增进公共利益的一个基本条件”。[5]日本学者宫泽俊义与博登海默有相似的看法：日本宪法中的“公共利益”包括自由国家公共利益（以平等地保障每个人的自由权为其首要目的）和社会国家公共利益（宪法不满足自由国家，还要进一步保障社会权，建立社会国家理念）两个侧面。[6](p171) 第四种观点是以英国学者哈耶克为代表的“工具说”。哈耶克对公共利益有一种独特见解：公共利益只能定义为一种抽象的秩序——“自由社会的共同福利或公共利益的概念，决不可定义为所要达至的已知的特定结果的总和，而只能定义为一种抽象的秩序。作为一个整体，它不指向任何特定的具体目标，而是仅仅提供最佳渠道，使无论哪个成员都可以将自己的知识用于自己的目的。”[7](p393)即哈耶克将公益理解为实现人们利益的一种工具，此种观点体现了现代社会公益的本质，并且为公益的产生和运行提供了一种合理的使人容易接受的理念。 在现代立法中，各国宪法和法律文本中有关公共利益的规定大幅增加，但对何谓公共利益尚缺乏准确的界定和解释。以我国为例，根据笔者对包青天法律事务系统的检索和统计，有94部法律（含宪法）、530部行政法规和中央部委规章规定了公共利益条款且不限于一处。如我国2004年通过的宪法修正案第13条规定：国家依照法律规定保护公民的私有财产权，国家为了公共利益的需要可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”第51条规定“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”除宪法外，公共利益在行政立法中运用得最为广泛。2003年颁布的《行政许可法》第1条规定了立法目的是“为了规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理”。此外，《物权法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《商业银行法》、《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》、《外资企业法》、《专利法》、《著作权法》、《对外贸易法》等都有关于公共利益的规定，遗憾的是没有任何一部法律、法规和规章中对公共利益作出明确解释或说明，这在很大程度上造成了公共利益认定中的混乱和纷争。
