［中图分类号］D912.1 ［文献标志码］A ［文章编号］1000-8284(2008)05-0026-04 面对日益纷繁复杂的公共行政事务，本应发挥重要作用的行政法却显得苍白无力。为避免此种情况，当下所采取的方法是扩大行政法的立法范围，将越来越多的事务纳入行政法领域。依靠立法数量上的增量来扩大行政法适用范围的做法，至多只能是治标之策，而无法面对已经出现网络化、民营化特征的公共管理事业。而且，立法往往成为利益博弈的战场，加上冗长的立法程序制约，单凭扩大行政法立法范围的做法远远无法应对行政法相对乏力的情况。从数量增量的泥沼中走出，将视域延及方法论领域，从方法论变革中寻找行政法应对现代公共管理事业的对策，应该是一条更加具有可行性和可操作性的路径。本文将以行政法方法论变革的主要背景，即法治国理念的变化为先导，对目前占据主流的行政行为型式论以及过程论、法关系论进行反思和批判。在此基础上，提出行政法学从体系建构到方法论和本体论进行调整的思路。 一、法治国理念的多重变奏——行政法学方法论变革的背景 不同时期行政机关的实际地位与作用，决定了某种行政法学方法论的出现和变革，而前者则取决于当时的法治国理念。可以说，法治国理念的多重变奏，导致了行政法学方法论不断发展、成熟，也使行政法学方法论具有多变和不确定的特点。 （一）从警察国到自由法治国的变革，导致以行政行为型式论为核心的行政法学方法论的产生。目前，大陆法系国家以行政行为为核心的行政法学理论成型于奥托·迈耶时期。奥托·迈耶将德意志从邦国向宪政的转变划分为邦君权国、警察国和法治国三个时期。在警察国中，行政机关成为全权机关，管理国家一切行政活动。由于行政机关的全权性，导致了行政机关在其职权范围内是没有法律限制的[1]。这一背景产生了最早的公私法二元化思维，即国库理论。在警察国的视域内，国家同时具有公法人格和私法人格，国库便是国家在私法人格上的代表，是一个权利义务主体。当私人与国家发生财产上的争执时，不可以向公法人格的行政机关主张权利，而只能向国库请求赔偿，在诉讼中也不能以行政机关为被告，而只能以国库为被告。国库理论使行政机关游离于法律之外，成为不受法律拘束的主体。随着资本主义商品经济的进一步发展，警察国向自由法治国转变。后者要求国家通过法的统治来分散、制约和监督国家权力。可以说，对权力的限制，以保障资本主义商品经济的持续发展，成为自由法治国的思想基础。在自由法治国的理念下，国家行政权必须受到国会立法拘束，而法院则负责审查行政权是否依法行政。在这一时期，行政法学作为一个独立法学学科的地位逐渐显现，其主要功能在于形成一套行之有效的行政法学理论体系，以便法院审查行政权成为一项具有可操作性的工作。为此，将行政权的运作转化为行政行为，并将其按预先确定的型式加以归类，成为行政法学研究的主要方法论。法治国从警察国向自由法治国的转变，不仅催生了行政法学的独立地位，而且还逐渐产生了公私二元化、行政行为等一些日后影响行政法学方法论的概念，为行政法学的发展奠定了学理基础。 （二）从自由法治国到社会法治国的变革，导致行政行为型式论扩展到行政过程论与行政法关系论。自由法治国的缺陷也是显而易见的。对个人权利的过于推崇以及因此导致的形式法治，使“管的越少”几乎成为判断国家权力良善与否的唯一标准。国家也因此免除了大量维护社会基本秩序和公民基本尊严的义务。而自由法治国下形式意义的平等导致自由竞争成为强者对弱者的游戏，公平正义荡然无存，自由法治国也因此成为社会经济不公平、不正义的代名词[2]。如果说自由法治国是自由资本主义的产物，那么，当资本主义发展到垄断阶段，自由法治国必然为一种新的法治国模式取代。社会法治国便在这一背景下产生。社会法治国要求国家不仅应保障自由竞争，而且应对社会经济弱者基本生活需求的保障与创造提供基本保障，承担相应的保障义务，其显著标志是公民对行政机关的给付请求权的产生。在社会法治国的背景下，行政机关的职能亦随之扩充，从自由法治国时代的守夜，发展成“从摇篮到坟墓”的全能国家，行政行为的形式也呈现出膨胀化，靠行政行为型式化已经无法包容所有行政机关的行为。为此，以行政权运行过程的过程论和行政权运行中所涉及关系的法关系论得以产生。通过过程论和法关系论的思维方式，新的行政法学理论体系得以建立，绝大多数行政机关的行为被纳入行政法学研究的范围，并因此成为接受司法审查的对象。 （三）从社会法治国到多元法治国的变革，导致行政法学方法论的彻底变革。社会法治国并未解决所有问题。首先是不能有效应对行政机关职能从物质领域向精神领域的扩展。考察从警察国向自由法治国，再向社会法治国的变化，行政机关职能局限于物质领域，而对精神领域基本上持放任态度。但是，随着社会法治国外延的不断扩大，国家的保障义务不仅限于物质领域，也包含精神领域。因此，文化法治国成为新的法治国类型[3]。其次是无法面对行政任务网络化、民营化的挑战。信息技术使行政法经由网络虚拟性和开放性特点的作用，逐渐程式化、空洞化；而民营化则是完全颠覆了原有的公私二元化的研究框架，对行政法学自身存在的必要性提出质疑。再次是无法应对国家职能空前扩展所带来的变化。在现代社会，国家的职能远远不止维护社会秩序和提供公民最低尊严两项，而是扩展到包括经济政策制定、危机应急处理、环境资源的保护、跨时代人类利益协调等诸多纷繁复杂的社会问题。在上述多元法治国的背景下，原来针对自由法治国和社会法治国构建起来的型式论、过程论与法关系论也必然产生动摇。为了因应时代变迁，行政法学没有必要囿于原有方法论体系，而是应积极应对，以时代特征为确定方法论的唯一依据。
