【中图分类号】D632.8 【文献标识码】A 【文章编号】1001-2338(2008)02-0161-06 随着我国的社会转型，利益冲突不断加剧。为了应对这一社会情势，各种解决利益纷争的制度也随之进行改革与完善。面对日益增多的上访潮，尽管《信访条例》已进行了修订，各地各部门也在不断探索和完善信访工作的新机制，但我国现行的信访制度还是显得力不从心，各种矛盾和问题仍然不断涌现。 学界对信访制度存在的问题和如何完善已有较多的讨论和分析，国内有不少学者对起源于瑞典的议会监察专员制度表示了极大兴趣，认为国外的监察专员制度为信访制度的完善提供了经验，值得借鉴。但是，国内外学者对信访制度和监察专员制度还存在认识上的误区。我国有不少学者将信访制度与监察专员制度相比拟，认为“从国务院信访条例来看，国家信访局的定位就是提供行政性补充救济，也就是狭义的类似欧洲申诉专员制度的信访制度”[1]；“类似我国信访制度的，有广为实行的申诉专员制度和请愿制度等”[2]。在国外，也有将我国的信访制度理解为监察专员制度，如“世界银行曾将中国的信访制度等同于督察员制度或申诉专员制度”[3]。 笔者也认为国外监察专员制度对完善我国的信访制度具有很多可借鉴之处。但是，我们应首先对信访制度和监察专员制度有正确的认识。我国的信访制度是否等同于监察专员制度？如果不能，二者之间又有哪些类似和差异？本文在理清这些问题之后，提出完善信访制度的几点设想。 一、监察专员制度及其发展概况 现代监察专员制度诞生于1809年的瑞典。纵观监察专员制度的发展，大致可分为四个阶段。“二战”前是第一阶段。这一制度只限于斯堪的纳维亚国家，即瑞典和芬兰。第二阶段始于上世纪50年代初期。开始也只有两个斯堪的纳维亚国家，即丹麦和挪威。丹麦监察专员制度的确立在这一制度发展史上的贡献在于，它“是在其之后世界上所有议会监察专员的主要参照系”[4]。1962年，新西兰监察专员的设立，是这一制度发展的另一里程碑。它的影响在于这一机构从斯堪的纳维亚进入世界其它地方，为监察专员的概念进入英语国家打开了大门，为众多监察专员机构的设立铺平道路，其中许多以新西兰模式为基础。上世纪60年代和70年代，许多联邦国家建立了监察专员机构。第三阶段始于上世纪70年代末期。这一阶段，除了相对比较成熟的自由民主国家确立了监察专员制度之外，南欧、中东欧，亚撒哈拉非洲、拉丁美洲和太平洋东亚地区，新的或正在转型的民主国家也确立了监察专员制度。至此，监察专员制度已经遍及整个欧洲、拉丁美洲和加勒比海地区、非洲和亚太地区。监察专员机构被确认为国家人权机构是这一制度发展的第四阶段。如今，从斯堪的纳维亚半岛到欧洲大陆，从岛国大不列颠到大洋州的澳大利亚，从美洲到非洲，无处不见监察专员的身影。到2002年世界上有100多个国家在国家、州、地区和市的层次上设立了监察专员。也有超国家的监察专员机构，如欧盟监察专员。监察专员的概念也被移植到私人领域。如在上世纪80年代和90年代英国私人领域的“监察专员”机构也在迅猛发展。到2003年，大约有60多个国家在宪法中确立了监察专员制度。尤其是在后冷战时代，一些国家经历了内部冲突与和平重建，大多通过宪法设立促进和保障人权的监察专员机构。 可以毫不夸张地说，世界上没有一个完全相同的监察专员制度。各国在采纳这一制度时都根据国情进行了调整。尽管如此，撇开私人领域，在公共领域这一制度还是具有一些共性，即：监察专员是一个独立、无党派的官员，通常由宪法设定，监督行政。他处理针对行政不公和不良行政的申诉。他对个案和行政程序有调查，报告和建议权。监察专员不是一个法官或裁判员。他无权作出命令或撤消行政行为。他通过调查或调解程序寻求问题的解决。他的权威和影响来源于这一事实：他由国家的一个主要组织—通常是议会或行政长官任命并向其报告。[5] 承认监察专员作为一个国家人权机构经历了一个发展过程。自从1946年联合国经济与社会理事会提议成员国设立资料组以及地方人权委员会以促进联合国人权委员会的工作，联合国就已经致力于人权机构的问题。但直到1960年，国家人权机构问题只是偶尔在联合国中讨论。从20世纪80年代初期，联合国秘书长开始向联合国大会提交关于人权机构的报告。1987年的报告中讨论了监察专员机构的主要角色是针对公共行政保护个人权利。联合国在国家人权机构问题上的一个重要里程碑是1991年的《巴黎原则》。1991年联合国在巴黎召开了关于促进和保障人权的国家机构的研讨会，并确立了“关于国家促进及保护人权机构的地位及职权的原则”（《巴黎原则》）。1992年、1993年联合国人权委员会和联合国大会分别批准了《巴黎原则》。 《巴黎原则》确立了国家人权机构的核心特征。这些特征主要是：独立于政府；在宪法中或通过立法确立广泛的职能；在成员的选择方面要具有社会的多元代表性；促进和保护人权的能力；足够的资金；有责任提交关于人权保护与促进方面的报告、劝告、观点和建议；有责任促进和保证国家的立法与国家的国际义务相协调；有责任鼓励国家受国际人权法的约束并保证国际人权法在国内的实施；有责任向联合国机构提交国家报告；有责任与联合国、其它国际组织以及其它人权机构合作。《巴黎原则》的上述标准对于人权机构的有效运作非常重要。但是该原则的许多核心要素都是直接指向人权委员会和人权监察专员。 二、信访制度与监察专员制度的比较 监察专员制度和信访制度尽管在不同的法律秩序下以不同的形式运行，但它们具有类似的功能：控制权力和救济权利。因此，可以对这两者制度进行比较，以明晰两种制度的相似和相异之处。 （一）两种制度的相似之处 1.对权利的促进与保障。作为国家人权机构的监察专员自然以促进和保障人权为旨归。即使传统监察专员没有明确的保障人权的职责，不能强制实施提出的建议，但依靠对事实的准确揭示和透彻的说理，加上信息公开后舆论的威慑，它的建议一般会被接受并付诸实施。而人权监察专员有强有力的诉诸法院或宪法法院的武器，不仅能实施国内宪法中的人权规范，还能直接运用国际人权法。信访机构通过各种措施，也能直接或间接地进行权利救济。
