“集中整治”、“专项治理”、“突击执法”、“特别行动”等现象俨然已经成为我国行政执法活动中的一道特殊“风景线”。通常我们将某一行政机关在特定时间内集中人力、物力，重拳出击的执法方式，称为“运动式”执法。在行政法学界，对“运动式”执法早已不乏批评的声音，①但“运动式”执法活动仍然屡见不鲜。究竟“运动式”执法包含的何种合法内核使诸多的行政机关敢冒被法学界指责与批判之“大不韪”，频繁采取这种特殊的执法方式？对“运动式”执法现象的学理审视，除了文化传统、体制缺陷等因素外，是否还存在被我们所长期忽视的、与行政行为密切相关的其他因素？这些因素如何影响行政法规范体系的运作？“运动式”执法在体现这些因素的过程中存在怎样的偏颇？如何才能以规范化的方式吸收与融合这些因素？笔者尝试对这些问题作出自己的回答。 一、行政与政策密切交织：“运动式”执法的产生原因 当我们将“运动式”执法视为法治的非常规状态、贬为传统文化的遗毒时，对“运动式”执法在法治国家建设过程中频繁登场的原因却始终不能给出一个满意的答案。意欲突出法治行政形象的行政机关，何以背离目标以“运动式”执法的形式执行行政任务？“运动式”执法的内在动力究竟来自何处？带着这个疑问，当我们悉心剥离“运动式”执法的面纱时，便不难发现各种类型的“运动式”执法的共同点：当行政机关决定采取“运动式”执法的形式时，总是存在作为“导火线”的各类“红头文件”。 以近期的“全国治理自行车被盗问题专项行动”为例，该项行动在全国范围内轰轰烈烈的开展就是以公安部、中央综治办、建设部、商务部、国家工商总局、国家质检总局的电视电话会议为序幕，并以《关于印发陈冀平、刘金国、王铁宏、姜增伟、刘凡、蒲长城同志在全国治理自行车被盗问题专项行动电视电话会议上的讲话的通知》（以下简称《通知》）为前奏的。②《通知》指出：“对盗窃普通自行车的，一律依法行政拘留；对被处罚后再次盗窃自行车的，要依照有关规定劳动教养，构成犯罪的依法追究刑事责任，绝不允许降格处理。”《通知》出台后，各地公安机关改变了对偷盗自行车行为的打击频率与处罚力度，甚至部分公安机关，如北京市公安局朝阳分局开始严格追究购买赃车者的责任。③ 为何上级机关的“红头文件”能够产生如此重大的影响，动辄掀起“运动式”执法的浪潮？行政机关独特的科层管理体制以及这种体制下的上下级服从关系固然能够给这种现象一个“说法”，但仅停留于此，未免简单化了问题产生的原因。 从总体上看，行政机关的执法活动无非是履行法律规范赋予的行政职权。但是，那些界定行政职权抽象的、不确定的法律概念，并没有固定的、格式化的含义。相反，它们总是随着特定时期具体行政任务的变化而变动不居。行政机关对规范层面的行政职权的理解，除了追溯立法者的原意、恰当地运用法律解释方法外，还须将法律概念置于执法者所在的独特规制环境和规制结构中，以动态的视角和功能主义的方法解读法律规范。“因为行政法的规范对象是国家与其国民的关系，因此，无论是基于社会环境事实条件的变迁，或是因为宪法中国家观的改变，只要国家与其国民之间的关系有重大的改变，行政法体系就不能不随之变异。”④因此，深入了解规制环境和规制结构就成为行政机关工作人员在执法过程中一个潜在的、必须直面的客观任务。而单个行政执法人员显然难以承担起统观全局、辩明方向的任务。于是，由上级机关或本级机关决策层根据统计数据、民众意见、专家建议等各方面反馈的信息，结合部门职权发布的“红头文件”就成了行政执法人员分析社会形势、厘清轻重缓急，判断规制环境与规制结构的重要依据。“红头文件”的规范实效，实际上是政策因素对行政执法活动渗透的结果。政策虽不是法律，但它反映了各种利益群体的诉求与博弈结果，标示了特定时期的具体行政任务，构成了行政执法人员理解行政法律规范的社会背景与具体情境。尽管我们承认行政机关的执法活动是一个适用法律的规范过程，但法律从来不存在于真空之中。作为“规范上封闭、认知上开放”⑤的社会子系统，法律必须回应社会现实的变迁，这其中就包括对政策所暗含的社会发展趋势和行政机关定位调整的回应。“红头文件”指导下的“运动式”执法之所以欲罢不休，正是因为它体现了政策与行政的密切联结。 二、政策考量的偏颇与裁量怠惰：“运动式”执法存在的问题 既然政策都通过行政裁量的运作合法地转化成规范的内在因素，何以“运动式”执法却屡遭批评，陷入尴尬境地呢？对该问题的追问可以揭示出“运动式”执法过程中政策考量的偏颇。在剔除了以政策完全替代法律的“政治式”执法形式后，通过对目前存在的大多数“运动式”执法活动的观察可以发现此类执法活动存在一个共同病症：虽然相应的法律、法规赋予了行政机关根据个案具体情况进行裁量的权限，但作为“运动式”执法“导火线”和直接依据的“红头文件”总是倾向于对行政行为的内容做格式化处理，且通常将立法授权的法律效果定格在对行政相对人权利侵害最大的选项上。
