■案号 一审：（2005）桂行终字第13号 一、问题的提出 广西壮族自治区高级人民法院在审理桂冠公司诉大化瑶族自治县水利局（以下简称县水利局）行政征收及行政处罚上诉案时，认定如下事实：2004年9月27日，县水利局认定桂冠公司下属大化水力发电总厂从2002年1月1日至2003年9月30日止，从红水河大化段取水发电共计37.05亿千瓦时（其中2002年1月1日至2002年9月30日为15.63亿千瓦时，2002年10月1日至2003年9月30日为21.42亿千瓦时），根据《中华人民共和国水法》第四十八条及《广西壮族自治区水资源费征收使用管理暂行办法》（以下简称《广西水资源费征收办法》）第二条、第六条的规定，应当缴纳水资源费1111.50万元（按0.003元／千瓦时计）。经责令限期缴纳，桂冠公司逾期仍未缴纳。据此，县水利局作出大水利罚字（2004）1号行政处罚决定，责令桂冠公司在2004年9月30日前缴纳上述所欠水资源费1111.50万元，同时根据水法第七十条的规定，对2002年10月1日至2003年9月30日所欠水资源费642.60万元部分，从2004年9月18日起至缴纳之日止每日加收2‰的滞纳金，并处以所欠水资源费两倍的罚款共计1285.2万元。桂冠公司不服，依法向河池市水利局申请行政复议，河池市水利局经复议维持了处罚决定。桂冠公司仍不服，诉至河池市中级人民院法院。 广西壮族自治区高级人民法院审判委员会在讨论该案时，对经国务院同意，国务院办公厅于1995年4月25日下发的国办发［1995］27号《关于征收水资源费有关问题的通知》（以下简称国办发［1995］27号文）在水法修订后和《水利产业政策》出台后能否仍然适用和桂冠公司依法应否缴纳水资源费的两个问题存在不同意见： 多数人意见认为，桂冠公司依法应缴纳水资源费。理由如下：首先，关于对直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的应否征收水资源费的问题，修订前的水法第三十四条规定由省、自治区、直辖市人民政府决定，我区已在《广西水资源费征收办法》中决定征收；修订后的水法第四十八条则规定，除家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水外，其他取水应当申请取水许可证并缴纳水资源费。其次，关于水资源费征收的范围和标准等问题。修订前和修订后的水法都明确规定：水资源费征收的具体办法由国务院规定。虽然国务院未及时制定水资源费征收具体办法，但曾先后印发或者经其同意下发了涉及水资源费征收的两个文件，即1995年的国办发［1995］27号文及1997年的《水利产业政策》，两个文件均应作为征收水资源费的依据。但是国办发［1995］27号文对中央直属水电厂的发电用水暂不征收水资源费的规定与《水利产业政策》对水资源费的征收暂按省（自治区、直辖市）的有关规定执行的规定有不一致。在前后两个文件规定不尽一致的情况下，应当执行后文1997年的《水利产业政策》的规定，即水资源费的征收“暂按省（自治区、直辖市）的有关规定执行”。因此，桂冠公司应当根据《广西水资源费征收办法》的规定缴纳水资源费。县水利局向桂冠公司征收水资源费，有水法和国务院的文件和自治区的规定作为依据。再次，以国务院《水利产业政策》为依据征收水资源费，有利于合理开发、利用、节约和保护水资源，也有利于市场主体的公平竞争。水是人类社会赖以生存的基础，是经济社会发展的战略性资源。征收水资源费，对于合理开发、利用、节约和保护水资源，防治水害，实现水资源的可持续利用，具有重要意义。我国水法明确规定国家实行水资源有偿使用制度。《国务院办公厅关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》明确规定，“凡未征收的地区要尽快开征水资源费，并根据水资源紧缺程度，逐步提高征收标准。”2005年4月29日，国务院副总理曾培炎在全国水价改革与节水工作电视电话会议上指出，全面推进水价改革的主要任务之一，就是要“加大水资源费征收力度。要继续扩大水资源费征收范围，未开征的地区要开征。对中央直属电厂，恢复征收水资源费。”因此，取水单位和个人依法缴纳水资源费是大势所趋。从2006年4月15日起施行的《取水许可和水资源费征收管理条例》对此也作了明确具体的规定。不管中央企业还是地方企业，只要取用了水资源，都应依法缴纳水资源费，这也有利于公平竞争，符合市场经济规律。此外，对桂冠公司征收水资源费，也有利于解决当地库区移民生产生活及水资源保护投入难的问题，推进库区生态建设，促进库区经济发展。 少数人意见认为：新旧水法都授权由国务院对征收水资源费的问题作出具体规定，旧水法颁布后，国务院就作出了国办发［1995］27号文的规定，新水法颁布后，由于国务院没有对征收作出具体规定，因此，只要国务院没有宣布废止该文，该文就应有效，而且该文的有关规定与《水利产业政策》的有关规定并不矛盾。此后，国务院办公厅经国务院领导同意，下发了国办函［1999］1号《国务院办公厅关于执行国办发［1995］27号文件有关问题的通知》，该通知要求“各地方、各部门要继续贯彻执行国办发［1995］27号文件的规定”，并对中央直属水电厂、火电厂进行了明确的界定。也就是说，国办函［1999］1号文重申要执行国办发［1995］27号文，且国办函［1991］1号文又是在《水利产业政策》发布之后，2003年水利部（2003）133号文以及最高法院行政庭的答复均明确要执行国办发［1995］27号文，由于该文规定对中央直属水电厂的发电用水暂不征收水资源费，因此，县水利局对桂冠公司征收水资源费是违反这一规定的，征收没有依据。 因此问题涉及中央企业与地方政府的利益，并具有相当的普遍性，该院审委会为慎重处理此类问题，故向最高人民法院请示。 二、法理分析 全国人大常委会1988年1月21日通过的水法第三十四条规定：“对城市中直接从地下取水的单位，征收水资源费；其他直接从地下或者江河、湖泊取水的，可以由省、自治区、直辖市人民政府决定征收水资源费。”“水费和水资源费的征收办法，由国务院规定。”由于征收水费和水资源费的问题，涉及中央直属企业与地方政府的利益分配，涉及国务院有关部门之间的利益等问题，情况十分复杂，因此，在很长一段时间内，国务院未制定水费和水资源费的征收办法。一些省、自治区、直辖市先后制定了征收水资源费的办法，在本行政区域内开征水资源费。地方水利部门依据有关征收水资源费方面的地方性法规或者地方政府规章向中央直属发电企业征收水力发电用水和火力发电贯流式冷却用水的水资源费时，遭到中央直属发电企业的抵制。中央直属发电企业认为，水力发电是利用大坝蓄水后的水力势能发电，未改变水资源的特性，既不消耗水量，也不改变水质，用水特点是即用即还。对于水资源费涉及到水资源使用权问题，应当在水电开发权取得的过程解决，纳入投资成本，集中体现国家资源使用权问题，而不应只考虑地方和部门的利益。如果对合理开发利用水能资源，而且基本上不造成水资源消耗的水力发电再征收水资源费，会在一定程度上制约资源优化配置的实现。火力发电贯流式冷却用水仅仅是在冷却水时有少量水分被蒸发，并未消耗水资源，也不改变水质，同时中央直属电厂中老电厂居多，历史包袱沉重，如果征收水资源，那么，中央直属电力企业每年向地方财政交纳的水资源费总额将高达40多亿元，中央财政将受到影响。基于这些考虑，1995年4月25日，经国务院同意，国务院办公厅下发了国办发［1995］27号文。该文中规定：“在国务院发布水资源费征收和使用办法前，水资源费的征收工作暂按省、自治区、直辖市的规定执行。但是，对中央直属水电厂的发电用水和火电厂的循环冷却水① 暂不征收水资源费，已经征收的，不再重新处理；……。”尽管，该文下发后，一些地方政府及其部门对该文的法律效力问题提出质疑，不执行该文中的有关规定。要解决这一问题，就必须对该文的效力问题进行分析。
