中图分类号：DF2 文献标识码：A 文章编号：1005-9512（2008）02-0082-07 将私有财产权保障和限制与行政法有机结合起来研究，是2004年修宪确立“私有财产不受侵犯原则”以来行政法学界的学术努力之一，其学术研究主要在两个向度上展开：回应修宪结果，宏观探讨私有财产权行政法保护的理论基础、制度设计和规则要求；微观阐释限制私有财产权的标准——“公共利益”，对公共利益的内涵、规范体现和具体设计进行论述和分析。上述努力整体上反映了行政法学界回应宪法变迁和把握重大现实问题的能力。然从微观视角看，宪法保障私有财产权条款中的“依据法律规定”之内容没有引起行政法学界应有的关注，理论研究忽视了宪法条款之立法要求的落实。而立法如果与宪法差之毫厘，相应的行政和司法等实践就会与宪法相关规定失之千里。考虑到宪法对最严厉限制私有财产权的行政征收征用有了规定，本文将此理念由对私有财产权的个别项限制财产征收征用延伸到对私有财产权产生不利影响的所有行政法限制，① 进而以此为基础，从法理探源、宪法基础、现实要求等视角探讨私有财产权的行政法限制为什么需要“依据法律规定”。 一、“依据法律规定”之法理探源 私有财产权是公民对自己财产的支配并排除任何外人和某种社会力量的干涉之权利，是一种既可对抗其他公民，也可对抗任何国家机关和社会团体的权利，也即一种具有可对抗任何第三人效力的权利。其可对抗任何第三人效力的基本人权属性决定，对其限制必须由法律规定之。 私有财产权作为基本人权经历了不受限制到有条件限制之发展，古典自然法学派从天赋人权视角出发认为私有财产神圣和绝对，除非本人同意，否则私有财产不受任何限制。洛克是这一观点的代表人物，他对财产权基本人权之性质及不受限制作了广泛的阐释。当然，洛克过分强调了私有财产的绝对性，但只有经人民本人同意才能对私有财产进行限制之思想火花却为私有财产权的限制须由全体人民意志——法律决定的相关理论奠定了基础。 随着社会发展，当自由国家向社会福利国家转型时，近代启蒙思想家私有财产权绝对和神圣化的观念受到了极大挑战，私有财产权的过度保障必然会给公民和国家产生极大的危害，为理论家们所认识。私有财产应受到限制和制约观念得以形成，私有财产的社会性和受制约性成为普遍共识。此时私有财产权的制约应属于立法权还是行政权决定之事项也就成了理论探讨必不可少之话题。在宪政和法治的背景下，公民财产权的限制和制约只有经公民本人同意——作为个人意志抑或公民整体意志上升为国家意志的一种表达——法律才能实施。首先，宪政必须满足民主正当性，具体来说关乎国家根本制度和公民基本权利的重大事项得由全体公民意志才能决定。形成全体的共同意志唯一方法是多数决定原则，法律是以多数方式制定的，恰能满足此种正当性。其次，分权是宪政和法治的一个重要原则，分权的诸多正当性中有一种在于权力相互分立和制约，进而保证法律实施和执行过程中的公平或公平表象。在分立的权力中，“立法权是组织普遍事务的权力”，② 属于立法机构，也即对普遍事务的组织与决定就由法律规定之，公民基本权利之事项显然属于普遍事务而非特殊性的事务。当然，委托立法理论能为将法律规定之事项委托给其它国家机关提供理由。但严谨的委托立法理论则主张委托不是任意的而是有限制的，委托的事项肯定要受专业性与现实必要性制约，而公民财产权行政法限制正属立法机关最能胜任并经常面对之事项，无须委托。再次，权利制约权力是宪政与法治的本质。权利制约权力的核心则在于划定公民基本权利与国家权力的边界，规定国家权力不得逾越的范围。这种边界和范围只有人民的意志才能决定，否则必然产生不公和难以制约国家权力，因为通过国家权力来划定边界和范围的话，则国家权力很难保持中立，不免为权力留下很多的空间和机会。 一般法理从财产权的属性上为私有财产权限制事项由法律规定提供了正当性论证，而行政法的法律保留原则则直接从行政法视角提供理论支撑。 法律保留原则作为依法行政原则的组成部分为19世纪末德国行政法学者奥托·梅耶尔所首创，其起因旨在于维护法律规范效力，避免行政行为侵犯立法机关的权利，从而使人民的基本权利得到更大保障。③ 它的基本要求为对诸如限制和剥夺公民基本权利而对民众具有密切关联的事项，应由人民选举之代表所组成的具有直接民主合法性的议会作出决定。也即包括财产权在内的公民基本权利行政法限制之事项须由法律规定。 迄今为止，有关法律保留原则的学说主要有侵害保留说、全部保留说、重要保留说和国会保留说，每一种学说都肯定涉及相对人重要的基本权利和义务的行政行为应当有明确的法律依据。侵害保留说是法律保留的古典核心理论，④ 核心观点为对人民之自由、财产权的剥夺以及义务之负担，都应当由法律明确加以规定。⑤ 凡侵害人民自由与财产权之行政活动必须以法律的明确授权为依据。可见其明确地主张私有财产权之限制必须以法律形式。全部保留说比侵害保留说走得更远，认为一切行政行为都应受民主立法者意志的支配、引导和规范，即以人民代表机关制定的法律为依据。⑥ 重要保留说一改全部保留说之对立法机关的过分强调，主张只有涉及公民重要权利义务之事项应由立法机关通过的法律加以规定。尽管这一学说在确立法律保留原则范围时采用的标准不是规范对象的性质，而是重要性这一比较抽象、宽泛和富有弹性的概念，但财产权对公民自身价值的肯定和承认足以使它能纳入这一抽象概念之范畴。国会保留说则不仅规定了法律保留的范围，而且将法律保留视为绝对保留，认为凡须透过立法机关以形式意义的法律予以规定的某些特定事项，国会无论如何必须亲自以法律决定，而不得委由行政机关决定。这里的某些特定事项当然包括对私有财产权的行政法限制。国会保留说突出国会在包括限制私有财产权在内的特定事项之独特作用，强调绝对保留，更有利于保障私有财产权，应为现代行政法所吸纳。 私有财产权基本人权属性侧重反映的是财产对人的内在价值，体现的是人与财产之间的关系，其实“所有权是映现在人与物之间关系的侧面上的人与人之间的关系”。⑦ 从而从人与人之间关系视角看，财产权本质上是一种防御权。美国当代著名宪法学家罗文斯坦（Karl Loewenstein）曾对包括财产权在内的宪法基本权利这一属性进行了精辟分析，他的这一分析体现在他对实质宪法的论述中：“基本法不得不对个人自律的领域即个人的诸权利与基本自由做出明示的确认，同时也不得不针对某个特定的权力持有者或整体的权力持有者所可能施行的侵犯而对此种领域做出保护性的规定。”透过这一论断我们可以看到，基本权利不仅要得到明示的确认，而且也要保护其不受特定权力和整体权力持有者受可能实施的侵犯，属防御权。
