［中图分类号］DF3 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-8466（2008）01-00078-05 一、行政复议制度实施情况令人堪忧 自《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）正式实施以来，作为公民权利救济和行政纠纷化解的一种重要机制——统一的行政复议制度——在我国的建立已有七年之久。该法的颁布实施，不仅使我国行政复议制度的法律依据得以“升格”，而且还通过一系列的制度创新使行政复议成为一种日渐独立的法律制度，因而得到了学界的普遍赞许。有学者就曾经指出：“行政复议法对完善和促进中国现代制度文明，促进现代物质文明和精神文明均具有重要意义”。[1] 然而，几年来的实践却毋庸置疑地表明，行政复议制度的实施效果未能尽如人意，人们所预想的及时化解纠纷、减轻法院负担及方便人民群众的制度目标均未能够实现。可以说，行政复议制度在很多地方已经“陷入困境”，甚至正在蜕变为法治的某种装饰品。 困境的表现之一在于行政复议受案数在历经短暂的辉煌之后呈明显下滑趋势。据统计，自1991年1月到1998年年底的8年中，全国各级行政复议机关共受理行政复议案件24万多起，平均每年3万多起。[2](P448) 在《行政复议法》施行的头两年，全国行政复议案件的数量有明显上升。其中，2000年全国行政复议案件总数为74448件，比1999年同比增幅超过100％；2001年案件总数又上升至83487件，比2000年同比增长8.6％。然而，自2002年开始，全国行政复议案件却呈现出下滑趋势，当年全国总体下降幅度为8.4％。此后，行政复议案件总数一直徘徊不前。与此相对应的是，全国行政复议案件呈现出“中间大、两头小”的明显反差，即市级行政复议机关受理的行政复议案件较多，而省部级行政复议机关特别是区县级行政复议机关受理的行政复议案件则明显偏少。以江西省为例，自《行政复议法》施行以来的三年多时间里，江西省99个县级政府共收到行政复议申请1146件，决定受理954件，仅占该省行政复议受案总数的23％，平均每年只有318件，每个县年平均仅3.2件；而该省设区市政府则平均受案25件，为县级政府的7.8倍。同时，该省还有十几个县级政府从未受理过行政复议案件。① 如果说省部级行政复议机关因级别较高等原因而致行政复议受案数较少尚可理解的话，那么对于处在行政执法第一线及行政复议最前沿的县级政府来说，如此低迷的受案数的确令人堪忧。更重要的是，行政复议受案数过少又会引发一连串的不良反应：行政复议工作不能受到同级人民政府的重视与支持、从事行政复议工作的人员逐渐丧失对行政复议工作的热情、行政复议制度的社会认同感随之下降……虽然受案数量的多少并不是衡量行政复议工作是否有效开展的唯一标准，但过少的受案数以及畸形的受案与执法比至少表明行政复议制度的实施现状不容乐观。 困境的表现之二在于行政复议案件居高不下的维持率致使行政复议制度的公正性遭受贬损。如果说各级行政复议机关能够就数量极其有限的行政复议案件依法作出公正处理的话，那么行政复议制度也应当能够赢得社会的认同。然而，就在数量极为有限的行政复议案件中，全国行政复议机关作出维持决定的比例竟一直稳居50％以上。无论是上级主管部门办理的行政复议案件，还是同级人民政府所办理的行政复议案件，维持率始终都是纠正率的两至三倍。行政复议案件维持率的不断攀升，不排除有行政机关依法行政水平提高的因素，但更多的则是人为因素甚至非正常因素所引起的。以山东省为例，2000年，全省各级行政复议机关共受理行政复议案件5174件，经复议又起诉到法院的有1376件，占26.6％，其中被法院维持的为52％；2001年，共受理复议案件5254件，经复议又起诉到法院的有2009件，占38.2％，法院的维持率锐减至13％；2002年，共受理复议案件4670件，经复议又起诉到法院的有1813件，占38.8％，法院的维持率为48％。② 法院对行政复议决定的大量改变，从一个侧面反映了行政复议处理纠纷的不公。与此形成鲜明对照的是，近几年来，我国的行政诉讼案件却有了较快增长，而信访这一具有中国特色的非正式纠纷解决方式也倍受公众的青睐。在全国各地，同时期信访案件的数量竟有复议案件的数百甚至上千倍之多。其中，有相当一部分信访案件都是属于行政复议受理范围的。民众宁愿选择行政诉讼这一“迫不得已”的救济方式，甚至格外钟情于信访这一多少带点“人治”色彩的制度，而偏偏就不愿意选择行政复议这种既经济又便利、既彻底又快捷的纠纷解决方式，这种现象的确发人深思。毋庸质疑，公正性的缺失是当前行政复议制度实践中的最大隐忧。 困境的表现之三在于行政复议繁琐的内部处理程序致使行政复议制度的效率优势无法发挥。同其他行政纠纷解决机制相比，行政复议制度的一个明显优势就在于快捷、便利。然而，从行政复议制度实践所反馈的信息来看，这一理论上的优势非但没有化为现实，在很多时候反而走向事物的反面。行政复议解决纠纷效率的低下业已成为全国各地的普遍现象。在实践中，受“行政化”指导思想的驱使，很多地方用办文的方式来办理复议案件，复议案件往往要经过多道程序的审批。例如，一个市级人民政府所办理的行政复议案件大致就需要经历“经办人——分管副处长——处长——法制办分管副主任——法制办主任——分管副秘书长——秘书长——分管副市长——市长”的漫长过程。只要哪一个环节出现了耽搁，那么整个复议程序就不得不暂停下来。等到最后的批示下发给案件经办人，至少会白白花去半个多月的时间。[3] 更令人不解的是，全国很多省区市甚至省设区市及县级人民政府或其法制机构还专门以下发“红头文件”的形式，强制性地要求行政复议机构必须按照上述层层送审程序办理复议案件。以这种极度“官僚化”的层层审批方式来处理行政复议案件，不仅违背了行政复议快捷、便民的立法宗旨，而且还直接割断了行政复议申请人与整个复议过程的联系，为暗箱操作、行政干预乃至官官相护提供了滋生的温床。如果说行政复议本身的公正性原本就低于行政诉讼的话，那么上述繁琐的内部处理程序则使得行政复议唯一的优势——高效——也化为乌有，这是当前行政复议制度实践中的又一重大隐忧。
