［中图分类号：D922.14 文献标识码：A 文章编号：1671-5195（2007）06-0014-06］ 引言：治安承包——一个值得关注的实践课题 社会急速转型时期的当下中国在经济建设取得重大成就的同时，也面临着一系列复杂的社会治理难题。其中，治安形势的日渐恶化即是尤为突出的问题。社会治安的维护固然需要公安机关恪尽职守、加强打击预防力度，但警力与经费的严重不足，特别是社会分化的日益加剧，仅凭公安机关的力量已经远远不能实现社会治安形势的根本好转。为此，各地公安机关频繁改革警务模式，社会大众也在积极摸索能够满足自我安全需要的新办法。在这一过程中，肇始于山东泰安、河南方城等地的一种名为“治安承包”的改革创举在社会治安维护方面发挥了较为明显的作用。短短十年间，这一举措便迅速在河南、陕西、江苏、浙江等地蔓延开来。 然而，治安承包从出现至今，社会对其的褒贬之争就始终没有停息。质疑者认为，治安管理权作为一种公权力，只能由国家机关行使。治安管理的承包是政府对其公共职责的放弃，容易引发大量的非法行为，甚至还会加剧社会的混乱。赞同者认为，治安承包调动了公众参与社会治理的热情，能够有效缓解警力有限与治安形势严峻之间的矛盾。折中者认为，治安承包确实起到了缓解警力不足、维护社会稳定的作用，但也存在法律依据不足、管理监督处于真空等问题，需要在规范的基础上审慎运作。遗憾的是，除了新闻媒体对治安承包给予一定程度的关注之外，行政法学界尚未对这一公安机关依法治理中的新问题进行深入研究，相关的学术研究成果十分稀少。 那么，治安承包究竟是撤了政府职能“菜单”上最不该撤的一道“菜”，还是一剂解决好社会治安问题的灵丹妙药呢？[1] 事实上，包括治安承包在内的诸多吸引民间力量参与公共事务治理的手段在西方国家早已涌现。这种“更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众需求”[2] 的治道变革便是通常所称的“民营化”改革。民营化并不意味着国家承担公共行政义务和责任的彻底免除，它仅仅表明私人部门对某些公共行政事务程度不同参与，亦即公私伙伴关系的建立。晚近二十年来，包括警察事务在内的公共行政民营化改革在西方国家风起云涌，与此有关的公法学研究也盛极一时。经过学术界特别是经济学界的努力，以美国为代表的民营化与政府规制研究正逐渐被引入我国，这种研究范式正在为越来越多的行政法学者所接受。在公共行政民营化改革稳步推进的背景之下，以治安承包这一微观制度为分析对象，可以揭示中国政府治理的现状与走向，进而推动传统行政法学研究的更新。 尽管在当下实证法律的层面上治安承包并不具备多少“合法性”，但良好的治理效果又使得治安承包具备充分的“合理性”。那么，能否在国家与社会良性互动的前提下，由国家对其加以控制、规范和完善，使政府与民众之间的公私伙伴关系日趋密切，从而为维护社会稳定和构建和谐社会真正发挥作用？正是基于这一深切的现实关怀，本文将立足于行政法学的视角，在概述治安承包制度现状的基础上，着力分析治安承包的正当性及其制度变革的方向，从而为这一制度的良性发展提供理论及技术支撑，进而有助于未来中国公共行政民营化改革的顺利推进。 一、现状透视：治安承包的背景、模式及问题 治安承包发源于我国农村地区。1996年，山东省泰安市退伍军人周广海以每年10800元的价格承包下该市岱岳区下官庄村的治安，成为中国“治安承包”第一人。此后，治安承包迅速在其他地区推广。短短几年间，从河南方城的偏僻农村到人间天堂的繁华都市，从柔情万种的江南水乡到粗犷奔放的内蒙草原，治安承包越来越显现出强大的生命力。 （一）治安承包的社会背景 作为公安机关治理社会的一种有益的制度尝试，治安承包的产生具有特殊的时代背景，可以说是社会自发形成的产物。具体来说，治安承包的推行缘于以下三个方面的社会现实： 首先，严峻的治安形势呼唤公众参与治安事务。当前，我国正处于急速的社会转型时期，各种社会矛盾凸显，影响社会稳定的不和谐、不安全、不确定因素增多，社会治安形势呈现日益复杂化的趋势。以江苏为例，在过去的三年里，全省刑事案件均在24万起以上，刑事犯罪高位运行的态势在短期内难以有明显改变，社会治安将面临长期的挑战。与此同时，刑事犯罪还呈现出诸多可防性的特点，特别是在流动人口密集的地区，治安防范对于减少犯罪发生具有重要意义。在这一背景之下，充分借助各种社会力量能够有效地强化治安防范，从而减少违法犯罪行为的发生。于是，以吸引民间力量参与治安防范为主旨的治安承包制度随之兴起。 其次，有限的警力直接催生了治安承包的改革。警力不足、资金短缺是各国警察部门所共同面临的难题，在我国现阶段则更为明显。目前，我国的公安机关尤其是基层公安机关长期面临的警力不足、资金短缺的问题，已经在很大程度上阻碍了其维持治安职能的发挥。在这一背景之下，各地不得不自发地寻求更为有效的治安模式。于是，有偿的治安承包制度开始推行。 最后，市场经济的发展为治安承包的推行提供了可能。随着经济的快速发展，民众对公共治安的需求呈现多样化的趋势。严峻的治安形势使部分先富起来的群体或区域，除要求政府提供一般水平的公共治安服务外，还要求其他形式的安全服务作为补充。在获取安全需要的过程中，民众也开始用市场的眼光来衡量治安投资与效益之间的得失。良好的治安投资，应遵循社会利益和追求效益最大化的原则，提高治安经济效益的主要途径之一，就是引入竞争机制，实现治安经济主体的多元化。为此，引入竞争机制、打破政府的垄断能够大大提升治安管理的效率。对民众而言，治安承包可以使其以较低的成本获得较高的治安防范收益；对承包人而言，治安承包则使其通过劳动获取了较为可观的经济收益；对于政府而言，治安承包可以避免无限增加警力而带来的巨大财政压力。可见，经济发展为治安承包的推行奠定了重要的物质与观念基础。
