一 2007年我国重大事故不断，例如5月5日山西临汾市浦邓煤矿发生特别重大煤矿瓦斯爆炸事故，造成28人死亡；6月15日广东佛山发生九江大桥被撞垮塌事故；8月13日湖南凤凰县堤溪大桥垮塌特别重大事故，64人罹难；8月17日山东新泰煤矿发生溃水事故，172名矿工被困井下，已无生还的可能。 为什么近些年来我国各种事故频繁发生？应该说，原因是多方面的，然而其中有一个重要原因却往往被人们忽视，那就是地方政府不严格执行国家有关法律和政策。例如，2006年7月国家安全生产监督管理总局局长李毅中在成都举行的安全生产形势报告会上明确指出：“国务院……在安全生产工作上的一系列政策措施，不少仍然停留在口头上、文件中和会议上，并没有真正贯彻落实到县、乡和企业。”“一些地方的负责人，只看到整顿关闭对地方发展可能带来的某些问题，看不到这些小矿害人死人、祸国殃民的现状，政策的执行力就这样逐级递减。”[1] 又如，2007年9月20日国家环保总局副局长潘岳告诉记者：“有一个资源大省的环保局长，他一边被省长骂为什么摆不平环保总局，一边被我骂为什么不能严格执法。”“更为滑稽的是，很多地方局长要通报当地的污染，居然只能给国家环保总局写匿名信。”[2] 两位局长指出了目前一些地方政府不严格执行国家有关安全生产、环境保护等方面的法律和政策的状况。在2007年“两会”期间，全国政协委员杨志福向温家宝总理转述了一个顺口溜：“村骗乡，乡骗县，一直骗到国务院。国务院下文件，一层一层往下念，念完文件进饭店，文件根本不兑现。”[3] 这个顺口溜把一些官员欺上瞒下的行径和中央政令不通的现状夸张而形象地呈现了出来。 “上有政策，下有对策”，中央权威受到地方政府的严重挑战，这已经是活生生的现实。可以说，近些年来各地环境污染问题突出、征地拆迁事件不断、房价飞涨、一些领导干部腐败严重等现象都与此有密切的关系。 二 那么，为什么中央政令在地方不通，地方政府不执行中央的法律和政策？根源之一就在于中央与地方的权限划分不明，中央管什么与地方管什么在法律上不清晰。我国宪法第五条第一款规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”而且，宪法第三条第四款明确规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”然而，目前我国宪法和法律对中央与地方的国家机构职权的划分任务并没有完成，可以说目前我国中央与地方关系的法治化程度还不高。特别是在行政方面，虽然我国宪法第一百一十条第二款规定了“地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院”，但目前我国宪法和法律对中央政府与地方政府各自的权限几乎没有作任何划分，其法治化程度很低。我国宪法第八十九条在规定国务院的职权时规定国务院有权“领导和管理经济工作和城乡建设”、“领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作”、“领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作”、“领导和管理民族事务”。同时，在第一百零七条规定地方政府的职权时规定：“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。”而我国《地方组织法》第五十九条规定县级以上的地方各级人民政府有权“管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作”。我们不难看出，现行宪法和法律对中央政府与地方政府的职权规定几乎一样，根本没有在法律上划分中央政府与地方政府的职权。 中央与地方关系法治化程度低，导致的结果是在表面上中央什么都管，但是在实际上并没有相应的保障，“县官不如现管”。事实上，地方掌握着很大的权力，地方几乎什么都管，正如《人民论坛》上的一篇文章所指出的：就拿县委书记来说，“除了外交、军事、国防这些内容没有，他们拥有的权力几乎跟中央没有区别。”[4] 可以说，目前我国中央的法律和政策主要是依靠地方政府来执行，中央的权威也就主要靠地方维持。例如，我国宪法规定矿藏、水流、城市的土地等属于国家所有，但在事实上它们并不是由中央自己直接管理，而主要是归所在的地方政府负责管理，并主要由地方政府来负责执行《矿山安全法》《水法》《土地管理法》等相关法律。然而，在现实生活中，一些地方政府往往基于其自身利益的考虑而阳奉阴违地“变通”执行、“打折扣”执行甚至根本就不执行中央的法律和政策，从而也就产生了当今中国的诸多重大问题。 在某些方面，中央与地方的关系虽有一定的法制化，但规定得不一定科学合理，未必符合宪法所确立的既保障中央的统一领导又发挥地方的积极性的原则以及建设社会主义法治国家的精神。例如，在司法方面，我国刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法以及人民法院组织法对最高人民法院和地方各级人民法院的案件管辖权作了明确的划分，应该说在司法方面中央与地方关系的法治化工作起步最早，并且取得了不少的成就。但是，法制化并不等于法治化，目前我国中央与地方之间司法关系的法治化程度与法治的要求还有相当的差距。“要实行法治，就必须有一个独立的司法部门。”[5] 然而，根据我国现行体制，各级人民法院的人、财、物均受制于同级党委和政府，地方法院成了地方的法院，地方保护主义盛行，导致司法不公和国家的法制不统一。 三 显然，要解决上述现实问题，就必须尽快厘清中央与地方之间的权力关系，在法律上明确划分中央政府与地方政府的管理权限，在法律上确保中央权威。 其实，为解决政令不通等问题，我国已经开始进行旨在调整中央与地方关系的行政管理体制改革。例如：1994年，我国开始分税制改革，分设国税与地税两套系统；1998年，中央决定撤销中国人民银行省级分行，跨行政区域设立9家分行；1998年，决定对省以下工商行政管理机关实行垂直管理；1999年，决定在全国省以下质量技术监督系统实行垂直管理；2000年，国家药监局也开始建立省以下垂直管理体制；2004年，对省以下土地部门实行垂直管理；2006年，国家环保总局组建华东、华南、西北、西南、东北等五个环境保护督察中心，连同上海、广东、四川、北方、东北、西北等六个核辐射安全监督站，直接由国家环保部门垂直管理，以减少地方对环保执法的干扰；2006年7月，国务院办公厅下发了《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》，决定由国土资源部向地方派驻9个国家土地督察局，专门负责对各省、自治区、直辖市以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查；2006年，为加强城市规划监督管理，建设部决定向南京、杭州、郑州、西安、昆明、桂林等6个城市派出规划督察员；等等。
