［中图分类号］D92 ［文献标识码］A ［文章编号］1671－7155（2008）01－0037－05 “非政府组织”最初是西方学者和法律文件中使用的概念，从词义上看它可指代个人和政府之间的所有组织，包括各类社会团体、事业单位及民办非企业等，是现代市场经济社会中最活跃、最重要的角色之一。我国非政府组织在20世纪80年代后得到蓬勃发展，并逐渐得到全社会的广泛关注。目前，尽管学者们对非政府组织的研究力度不断加大，然而更多的都是从组织理论和行政管理的角度进行的，从法学视角进行的研究还显得十分薄弱。完善的法律机制是秩序的前提，是事物健康发展的重要保证。“制度既给我们提供了行为规范，又给我们带来了效率”。[1](P248) 要使我国非政府组织的发展步入良性状态，完善的法律制度是最基本的前提。对非政府组织的现有法律制度进行增进和改善，是一项涉及法律系统的既宏观又具体的工作，从有关非政府组织的运作到行政管理的体制和管理方法，都需要在立法上做全面的改进。 一、非政府组织立法概况 新中国在规范性文件中使用“非政府组织”这一概念，最早是在1983年1月31日国务院颁布的《国务院批转国家计委、国家经委、对外经济贸易部关于对外经济贸易工作中分工意见的通知》中。不过早在新中国成立之初，我国实质上就制定了专门规范“非政府组织”的规范性文件，如1950年的《中华人民共和国工会法》、1950年的《社会团体登记暂行办法》、1951年的《社会团体登记暂行办法实施细则》及1954年的《城市居民委员会组织条例》。在上述法律法规当中，《中华人民共和国工会法》明确规定“工会是工人阶级自愿结合的群众组织”，并对工会的权利义务作了规定；《社会团体登记暂行办法》规定了社会团体的登记程序；《城市居民委员会组织条例》则规定了城市居民委员会的性质、产生及权利义务等。然而，尽管实质性的有关“非政府组织”的规范性文件在新中国法律制度构建之初就已经制定出来，但由于我国法律制度本身的不健全，加之我国长期实行计划经济，国家和社会高度统一，导致事实上没有明确区分政府和非政府组织（狭义的，不包括赢利性的企业法人）的必要，因而在改革开放以前，与其他方面的立法相比，我国有关非政府组织的立法不仅在数量上屈指可数，而且效力层级也较低。 根据司法部中英文法律法规数据库资料，在1949年到1978年的30年间，所有提及社会团体、协会、工会、妇联、党派、共青团等非政府组织的规范性文件包括法律及有关问题的决定、中央、国务院（含建国之初的政务院）行政法规及文件、司法解释及文件和部委规章及文件在内，总共也只有250件左右。而在所有这些提及非政府组织的规范性文件中，真正涉及规范非政府组织权利义务的，除了部分有关“工会”的规范性文件外，只有1950年的《社会团体登记暂行办法》和1952年的《中华人民共和国惩治贪污条例》第十五条对“社会团体的工作人员犯贪污罪者，适用本条例的规定”的规定。 改革开放以后，随着经济制度的转型，众多的半政府性质的组织转变为非政府组织，为满足社会发展的需要，实现对非政府组织的有效规范和管理，我国有关非政府组织的立法逐渐加强，从作为国家根本大法的《中华人民共和国宪法》到国家的民刑事基本法——《中华人民共和国民法通则》和《中华人民共和国刑法》都有了真正涉及规范非政府组织权利义务及责任的规定。如《宪法》第五条“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”和第三十五条“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”就既规定了人们组成非政府组织的权利，又规定了非政府组织必须遵守宪法和法律的义务。而《中华人民共和国民法通则》和《中华人民共和国刑法》则分别由有关条款规定了非政府组织主体资格及财产权利和犯罪时的刑事责任问题。同时，国家不仅重新制定了《中华人民共和国工会法》，并将《城市居民委员会组织条例》上升为《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，而且新制定了《中华人民共和国村民委员会组织法》和《红十字会法》两部专门规范非政府组织的法律。在非专门性法律方面，国家除了在《中华人民共和国律师法》、《中华人民共和国注册会计师法》、《中华人民共和国消费者权益保护法》等法律中专章规定作为非政府组织的行业协会外，在《中华人民共和国拍卖法》、《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国仲裁法》、《中华人民共和国民办教育促进法》、《中华人民共和国妇女权益保障法》、《中华人民共和国残疾人保障法》等法中也有有关非政府组织的条款。在行政法规和政府规章方面，有关非政府组织的规范近年来也有长足的进步，既有有关非政府组织的综合性规范，如国务院制定的《宗教事务条例》、《基金会管理条例》，也有较为全面的程序性规范，如国务院制定的《社会团体登记管理条例》、《事业单位登记管理暂行条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《外国商会管理暂行规定》以及民政部制定的《民办非企业单位登记暂行办法》等。 总之，虽然我国有关非政府组织的立法发展缓慢，但到目前为止，对于非政府组织所涉及的主要法律关系，从其设立、变更、注销到实体上的权利义务与责任，在现行立法上都已有所规范和调整，虽然尚不完善，但已经初步形成了规制体系。具体地说，目前我国有关非政府组织立法已经形成了由以下部分组成的规制体系：
