中图分类号：DF2文献标识码：A文章编号：1008－4525（2008）01－067－08 随着社会信息交流的频繁和快速，新闻媒体关于自然灾害和突发事件的报道日益增多。近几年来，我国各种各样的突发性事件接连发生：非典疫情蔓延、禽流感蔓延、矿难事件频繁发生、松花江水污染引起轰动、太湖蓝藻爆发、“罗莎”台风肆虐……① 我国紧急法制工作也在加快进行之中，特别是2004年的修宪将紧急状态条款写入宪法，紧急状态问题已经作为宪法问题被高度重视，在这一背景下，2007年8月30日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》），这是又一项重要立法成果。② 从这些立法轨迹，清晰地看到党和政府寻求应急法治化的努力和决心。我们相信，随着尊重和保障人权理念在宪政建设中的确立，随着紧急状态相关法律的出台和完善，我国以宪政为背景的紧急行政法治已为期不远。 一、对《突发事件应对法》颁布实施前突发事件处理的反思 2002年年末，“非典”首先在广东省出现，由于对其性质和后果的错误判断，“非典”在随后的几个月内迅速向我国其他地区蔓延，部分疫情严重的地区还出现了严重的社会问题。经过数月的努力，尤其是《突发公共卫生事件应急条例》实施以后，“非典”得以有效控制。但随后的一系列大大小小的突发事件在考验我们的党和政府，尽管经过努力，这些事件已经应对过去，但从全局来看，应对过 程明显地折射出我国紧急行政的诸多薄弱环节。 （一）相关立法不完善，应急行政法律依据不足 《突发事件应对法》出台以前，我国关于行政应急管理的规定有两类：单项应急立法和行政应急预案。单项应急立法在《宪法》中有关于紧急状态的原则性规定，除此之外还有《防洪法》、《防震减灾法》、《核电厂核设施应急救援条例》、《传染病防治法》、《公共卫生事件应急条例》等法律、行政法规。全国突发公共事件应急预案体系包括突发公共事件总体应急预案、突发公共事件专项应急预案、突发公共事件部门应急预案、突发公共事件地方应急预案、企事业单位根据有关法律法规制定的应急预案、举办大型会展和文化体育等重大活动主办单位应当制定的应急预案等。宪法关于紧急状态的规定有严格的适用条件，在实践中很少出现。其他单项立法对应急行政的规范最突出问题是缺乏统一性和协调性，面对一些较大型综合突发事件往往很难适用。应急预案属于行政工作计划，不能创设新的权利义务，不能为紧急行政权力提供法律依据。不论是单项应急立法还是应急预案都不能有效应对日益频繁和复杂的突发事件，为了更有效地应对突发事件，需要为应急行政提供一个统一的法律依据。这一点也成为《突发事件应对法》出台的一个主要动因。 （二）应急行政权的运行不够规范 这一点早在“非典”防治时期就有明显的体现。“非典”首先在广东省出现时，有关部门表现出了不应有的沉默，当疫情进一步扩散至北京、山西、内蒙古时，有关部门仍表现出不应有的沉默，甚至出现对事实严重的隐瞒和封锁。真正的抗击“非典”应是从中央免去卫生部长和北京市市长开始，但随即采取的各种应对措施却又带来合法性的困惑。③ 这次太湖蓝藻事件也是这样，开始反应迟钝，群众议论纷纷，但有关部门迟迟不启动应急机制，因此造成较大损失和较坏影响。应急行政权在多次应急事件处理中都暴露出了“限权与授权都不足”的特点。更耐人寻味的是在以后的一系列突发事件应对中，应急行政权的运行出现了惊人的一致：事件产生——有关部门麻痹——事件被揭发——有关部门开始“高度”重视——采取有关措施、处理有关人员——事件成功应对。在这些突发事件应对的循环怪圈中，值得深思的有三个问题：一是为什么事件从产生到恶化到被揭发，有关政府部门不能采取有效措施积极阻止事态的发展；二是采取的应对措施是否是必要的、合适的、合法的；三是行政问责制究竟能否起到应有的效果。④ 从已有的突发事件应对过程可以看出，应急行政除了法律依据不足之外，最突出的问题是如何确定和把握应急行政的启动和结束时间。行政应急措施会影响或者严重影响公民的法律权利乃至基本权利，因此必须有准确的开始和结束界限。应急行政是常态管理过程中临时出现的一种情况，最终还要归于常态。应急行政过早启动可能会不当侵犯公民合法权益；过迟启动，可能会贻误时机，导致事件恶化。准确界定启动和结束时间是以对事态发展的准确把握为前提的。值得提出的是，从以往的事件来看，之所以会出现一次次突发事件的产生、恶化，预警不及时，往往不是因为相关部门不能把握事态的发展，而是因为怠于把握。 除了态度上的倦怠致使不能准确启动和结束应急行政之外，应急管理机制存在问题也是一个很重要的原因。有些地方的突发事件应对表现出“临渴掘井”、“急来抱佛脚”的特点，缺乏专门性、常设性管理机构和制度。这种仓促上阵的态度在突发事件面前只能会使应对忙中出错，或早或迟、或过激或不足。尤其要看到，现有的绩效评估制度也在一定程度上延滞了应急行政的运行。下级政府的工作努力不在于是否其工作符合科学发展的规律，而在于是否能引起上级的注意和重视。有些部门不求有功，但求无过。在这样的错位的评估制度中，下级政府的理性做法是千方百计地为自己的所谓“政绩”文过饰非、粉饰太平。即使出了什么乱子，也是想方设法封杀掩盖。直至真相大白、无法掩盖时又手忙脚乱地应对，甚至会采取一些过激性措施，整个应急行政过程不能规范、理性地运行。
