中图分类号：DF3 文献标识码：A文章编号：1005－0078（2007）04－069－07 2007年8月30日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《中华人民共和国突发事件应对法》，这是我国公共应急法制建设的一个重要里程碑。该法对于有效预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序，具有重大而深远的意义。对立法中涉及的若干问题进行探讨和研究，有助于我们更好地理解和实施这部法律。 一、《突发事件应对法》的立法背景 从世界范围看，20世纪中期以来，突发公共事件种类日益复杂，发生频率加快，规模扩大，国际化程度提高。据统计，1996至2000年各类灾害危机造成直接经济损失高达2350亿美元，导致42.5万人死亡。为适应形势发展需要，主要国家纷纷加强应急管理法制建设，逐步形成了规范各类突发事件应对、涵盖危机管理各个阶段的完备的法律体系。实践证明，将危机管理纳入法制化轨道，有利于保证突发事件应对措施的正当性和有效性，从而做到既有效控制和克服危机，又能够将国家和社会应对危机的代价降到最低。 我国历来受突发事件危害较大。据统计，近十年来平均每年因自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件造成非正常死亡的超过20万人，伤残超过200万人，每年因公共安全问题造成经济损失约计6500亿人民币。尽管国家高度重视突发事件应对工作，采取了许多措施，但还存在一些突出问题：一是，突发事件的应对责任不够明确，统一、协调、灵敏的应对体制尚未形成。二是，一些行政机关应对突发事件的能力不足，危机意识不够强，依法可以采取的应急处置措施不够充分、有力。三是，应对突发事件的一些共同性问题缺乏明确的法律规定，某些突发事件的应对缺乏法律法规规定。四是，突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援等制度、机制不够完善，导致一些突发事件未能得到有效预防，有的突发事件引起的社会危害未能及时得到控制。五是，社会广泛参与应对工作的机制还不够健全，公众的自救与互救能力不够强，危机意识有待提高。上述问题在“非典”肆虐时集中凸显，引起立法机关和社会各界的普遍关注。 在此情形下，借鉴世界各国有效应对突发事件的成功经验，制定一部突发事件应对方面的基本法律，既是适应当前日益严峻的公共安全形势的需要，也是从根本上解决我国突发事件应对工作中存在的各种问题，健全完善我国公共应急体制、机制和制度的必然选择。 第十届全国人大二次会议审议通过的第四个宪法修正案将紧急状态的决定、宣布载入了宪法。为了落实宪法的这一规定，我国最初拟制定《紧急状态法》而非《突发事件应对法》，国务院将紧急状态法列入立法计划，由国务院法制办成立了起草领导小组，着手研究和起草工作；2004年2月，十届全国人大常委会七次会议将紧急状态法正式列入本年度立法计划。在起草过程中，经过深入调研和广泛征求意见，各方面普遍认为，当前应当抓紧制定的是《突发事件应对法》而不是《紧急状态法》。主要理由是：（1）制定一部应对各类突发事件的法律，以解决我国在突发事件应对工作中普遍存在的突出问题，是当前应急管理的一项紧迫任务，也是完善应急法律体系、建设公共应急法治的首要目标。（2）制定一部统一的紧急状态法还没有现实紧迫性。实行紧急状态只是在处置特别重大突发事件时，才有可能采取的一种特别手段，实践中很少适用。即使出现需要实行紧急状态的情况，也完全可以根据宪法和戒严法等法律作出决定。（3）制定突发事件应对法，对突发事件的预防、应急准备、应急处置等作出规定，有利于从制度上预防突发事件的发生，或者减少损害，防止一般的突发事件演变为特别严重事件。因此，本法最终确定为《突发事件应对法》。 二、突发事件、突发事件应对及《突发事件应对法》 对《突发事件应对法》中的核心概念进行阐释和研究，有助于厘清本法的调整对象和调整范围，更准确地把握本法与其他法律的关系。 1.突发事件。“突发事件”一词在我国现行法律规定中较为常见，但其准确含义并不确定，具体用法也不尽相同。例如，《刑法》第277条、《红十字会法》第12条和第14条把“突发事件”与“自然灾害”并列使用；《药品管理法》第43条规定，国内发生重大灾情、疫情及其他突发事件时，国务院规定的部门可以紧急调用企业药品；《突发公共卫生事件应急条例》第2条规定，本条例所称突发公共卫生事件，简称突发事件；国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》规定，本预案所称突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。在学术研究上，突发事件往往与紧急事件、危机事件、危机等作为同义词混同使用。尽管有学者指出，突发事件强调事件发生的不可预测性，紧急事件强调事件处理的紧迫性，二者引起的仅是组织的局部破坏，而危机、危机事件则是对整个组织的根本上的破坏，① 但是从立法解释学角度看，这些概念在词义和具体所指上并无差别，而“突发事件”比较能够概括和体现应急法制的特点。
