中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1005－0078（2008）01－011－06 已于2006年1月1日起正式施行的《中华人民共和国公务员法》第12条规定了公务员的各种义务，这些义务可以统称为公务员的忠诚义务。忠诚是个带有浓厚道德伦理色彩的术语，通常被用于夫妻关系、宗教信仰关系等领域。从法律层面往往难以对忠诚义务加以规范，而事实上各国关于公务员的法律几乎都规定了公务员的忠诚义务。那么，公务员的忠诚义务究竟是法律义务还是道德伦理义务？同时，法律究竟应该如何规范公务员对谁忠诚、如何忠诚？如何培育公务员的忠诚精神？违反忠诚义务如何惩戒？本文试图对上述问题作些探讨。 一、公务员忠诚义务的性质：伦理道德和法律双重性 公务员忠诚义务的伦理道德属性表现为公务员自我约束的能力，这种自律性本质上是公务员对公共精神的价值判断和价值信仰，依赖社会舆论、行政惯例、良心发现等来维持和保障。法律属性表现为他律性，通过外在制度的强制性约束公务员的职务行为，不至于背叛忠诚义务。 1.公务员忠诚义务的自律性。 公务员是公法的执行者，公务员的忠诚义务就是要求公务员在执行公职以及与公职相关的行为中，要忠于职守、尽心履职。公务员是拿人民的纳税钱为国家与人民服务，尤其是常任文官，都是终身任职，替国家服务，不能像一般国民能尽一己之力谋求经济上的利益，所以国家应该要求公务员有最高的忠诚观。正如18世纪中叶德国学者伊能堡所言，忠诚是因二人间所产生的关系，一个负有义务，以其最好的智能，以言行来增益他方，因此这个忠诚的义务即可产生积极与消极的作为。德国公法学者拉班德的观点具有代表意义，他认为，公务员的忠诚义务，具有“强烈的伦理性质”。① 消极忠诚要求不能做出违背国家利益的事，这也是一般民主国家的要求；积极忠诚要求公务员要挺身反对任何对国家不忠的行为，包括驳斥、检举的行为在内。 公务员忠诚义务表现为一种行政忠诚，行政忠诚既是行政道德，也是一种行政关系、行政能力和行政力量。② 公共行政不仅是管理活动的领域，也是伦理活动的领域，由于公共行政的公共性使得强调行政伦理和明确行政伦理责任显得更为重要。在公共权力实际运作中存在公共权力“公属”与“私掌”的分离和公共权力“善”的目的与“恶”的可能的“悖论”。解决公共权力的“悖论”有“法治”和“德治”两种模式，“德治”之道关键在于“以德入法”（不是道德的法律化）和“以德入人”（不是道德王之治）。忠诚义务就是要求公务员具备一种“善德”，忠于职守，勤勉尽职。拥有“善德”的行政公务人员，在执行公务时，才能以公共利益为本位，在权力运行中为无权、越权、低效行为的出现可能树立一道心灵盾牌，其效果就表现在行政自律性的增强、行政能力和行政力量的提升。 2.公务员忠诚义务的他律性。 义务是设定或隐含在法律规范中、实现于法律规范中的、主体以相对受动的作为或不作为的方式保障权利主体获得权益的一种约束手段。③ 公务员首先是义务主体，然后才是权利主体，只有对国家承担了义务，才能担任公务员。身为公务员，必须将其全部精力、才智献给国家，必须效忠国家。在法律意义上，这种忠诚义务是一种制度，一种依赖他律才得以实现的制度，一种需要法律加以确认和保障的制度。 在古典西方政治学理论中，国家的权力可以分为立法、司法、行政三大权力。司法权本质上属于一种法律判断权，各国法律中明确规定法律职业者的忠诚义务。立法是民意的体现，公民通过投票来决定议员的取舍以实现监督，确保其对选民的忠诚。行政权是最具强制性的权力，通过对权力运行的监督可以确保行政权力的公正行使。对于行政决策类的行政公务人员，公民可以通过选票来决定其去留；而对于业务类的行政公务人员，在严格的进入程序后，只有通过忠诚义务来达到其避免由于政党纠纷、内阁更替而带来的公共管理秩序的混乱。各国大都在公务员法律中明确规定公务员的“政治中立”原则，即使在政治相对开明的法国，在确认公务员的信仰自由、参加政党活动自由的同时，规定公务员参加政党活动、罢工、发表政见，必须注意克制和保留。④ 二、忠诚于谁：上级，还是制度 以二战结束为界限可以将近现代德国历史划分为帝国时代和民主时代两个阶段，两个阶段对公务员忠诚义务有不同的规定。关于公务员忠诚于谁的问题，在帝国时代明确规定，公务员要忠于国家元首和法律，以前者为主；而民主时代则规定公务员忠于宪法及宪法精神。 在1794年公布的《普鲁士一般邦法》第二章第十节规定，官吏及军官应致力于国家安全、秩序及福祉之增进（第1条）；除一般下属义务外，对国家元首负有特别忠诚及服从义务（第2条），以及任命任职后，对国家及其职务有宣誓之义务。一战结束后，威玛宪法规定公务员为国民全体服务而为非一党一派服务、公务员的政治信念自由及结社自由不受限制、对宪法宣誓等。但1933年希特勒上台后，公布的《重振职业公务员法》中规定，所有公务员以其目前的政治行为，不能保证其随时会毫无保留地贡献国家时，可以予以撤职。公务员须向帝国及民族领袖希特勒效忠及服从，并尊重法律及竭诚履行职务。公务员忠于个人的义务达到了鼎盛时期。 二战以后德国颁布的基本法第4项第2款规定，公务员是一个具有公法勤务与忠诚关系的成员，第5项规定有关公务员的法律须斟酌传统文官制度原则来规范，这样把公务员的勤务与忠诚义务提升到宪法层次来规范。在1957年公布的《联邦公务员基准法》第35条规定公务员系为整个国家而非为一党一派服务。公务员须不偏颇（中立的）及公正地履行任务，于执行职务之际，应注重公共利益。公务员须以其全部行为认同基准法所揭示的自由、民主的基本秩序，并且竭力维护之。公务员忠诚即忠诚于宪法以及宪法所体现的自由、民主、平等的价值。
