［中图分类号］D035.5 ［文献标志码］A ［文章编号］1008-942X(2007)06-0016-09 一、引言 苹果公司创建者之一卡瓦萨奇(Guy Kawasaki)说过：“在生活中，你可能犯的最大错误是接受已知的东西，拒绝未知的。你应该正好相反，挑战已知，拥抱未知。”林肯也说过：“过去那些安静的成规，对暴风雨式的当前形势是不合适的。既然我们面对新的问题，我们就必须要有新的思维和新的行动。我们必须解除我们过去的束缚，然后我们才能拯救我们的国家。”这两段话，前者是现代高科技公司生死存亡的金科玉律，后者是开创美国新纪元的指路明灯。它们的共同特点就是不满足于过去，勇于创新，拥抱未来。 但是，创新概念运用在公共管理或政府工作领域，则又有一些更多的考虑。因为“公共管理是人类协调合作的技术……它是人类控制自己文化和环境的工具。它的目标是既维护稳定又同时争取变化和革新”[1]1。也就是说，政府创新是以稳定为前提的。从更一般的意义上来看，稳定和变革是一对博弈的力量，没有稳定，就谈不上变革；同样地，不变革，就不可能有长期的稳定。在实践中，只有兼顾二者，才能相得益彰。 地方政府在政策执行、公民服务、地方经济发展、维护和改进地方政治、经济、社会和环境的基础设施中起到至关重要的作用[2]。长期以来，人们认为政府特别是地方政府是保守的，反对变化的。在一篇探讨美国州政府和地方政府创新的报告中，海斯指出，地方政府“绝对充分地具备了明天还做今天一样的事情的能力。这种政府不是设计为从事高效、高反应性、高灵活性和进行创新工作的政府。任何想要这样做的人必须与现有的习惯势力作斗争，反潮流而动。而现有的政府结构完全没有任何多余的能力来创新……新的项目和思想慢慢地适应性地在一个完全恶意和不适的环境中进行”[3]8。 海斯的话代表了很多人对地方政府的看法，在一定意义上也反映出地方政府的管理现实，如资源不够，传统惯性势力强等等。最近几十年来，西方国家的分权、减税和新自由主义改革，更使得地方政府必须面对递减的中央政府或联邦政府拨款、递增的公民要求和不断增长的地方服务责任。在此情况下，不少地方政府捉襟见肘，更不用说有多余的人员或资源来从事创新。但同时，困境也使得地方政府另辟蹊径，寻求新的出路[4-6]。地方政府创新，正是在这样的条件下成为了热门话题[7]。 在中国，建国以来的几十年间，地方政府的重要功能常常不能得到高水平发挥，间或也会发挥过度，以致使中央感到失控，要上紧箍咒。中央与地方的关系，走不出中国历史上常见的“一抓就死、一死就放、一放就活、一活就乱、一乱又抓、一抓又死”的怪圈。因此，中国的传统智慧倾向于主张稳定压倒一切，而代价往往是社会能动性和原创力受到影响，巨大的社会能量被压抑和内耗。 改革开放后，巨大的社会能量被激发，中国的社会管理机构——中央和地方政府——面临着新一轮的治理挑战。其中，中央政府如何处理与地方政府的关系，做到抓而不死，活而不乱，允许和鼓励地方政府创新，走出历史的怪圈，成为一个紧迫而艰难的课题。以往中国的中央与地方关系类似于唐僧与孙悟空的关系。唐僧对孙悟空过大的本事心有芥蒂，不到完全发挥出来就要念紧箍咒，早早卡死，以防万一失控，不好收拾。处理中央与地方关系的理想目标应该是将其改变为如来佛与孙悟空的关系。孙悟空有能力尽量发挥，出不了大问题，有了问题也能被如来佛轻而易举地解决。 那么，如何使这种如来佛与孙悟空的关系成为可能呢？本文在考察美国多级政府间关系创新的历史经验基础上提出，如果中国能够找到创新地方政府法律环境的途径，给地方政府分权设底线，为创新设边界，则地方政府的创新潜力就可以大大发挥。也就是说，建立新型合理的法律环境，是鼓励地方政府创新，激发中国经济、社会和政治发展的有效路径。 二、创新治理概念，界定中央与地方政府之间的关系 在不同历史时期，政府处于不同的社会环境，有着不同的特点和治理目标，依靠的是不同的技术和不同的组织结构。这些特点，从政治、经济、社会和组织层面集中反映在表1中[8]：
表1说明，政府创新就是在新的思维和价值观念基础上，运用新的方法、新的管理机制，实现新的目标。从社会形态的变革来说，政府创新实际上是有边界的。从原始社会、封建社会到现代和后工业社会，每一种社会形态都有自己的显著特点，从不民主和不公正走向民主和公正，使用的技术手段和管理机制也越来越复杂。现代政府的基础是法理契约，也就是政府与人民的关系不是统治与被统治的关系，而是人民创造自己的政府机构来为人民服务的关系。国家的主体，从君为民纲的封建时代进入了以民为本的新时代。从这个意义上来说，中央与地方政府的关系就是共同为民服务的合作者的关系，不是谁大谁小的关系，它们共同寻求的是将服务效率最大化的目标。中央政府对地方政府的领导地位，是建立在经过讨论的法理基础之上的。 这一概念在美国的府际关系中得到了很好实践，值得我们认真研究。有人说，美国是联邦制的分权国家，而中国是中央集权的国家，文化传统不同，没有可比性。但事实上，联邦制也是一种中央集权制。它要解决的是如何将具有很强自治传统的美国地方政府（殖民时代的产物）纳入到中央权威的旗帜之下。美国建国两百多年来联邦政府与地方政府的博弈，反映的就是这个主题。另一方面，中国具有中央集权的悠久传统。改革开放政策取得成功的一个重要经验就是中央给地方放权，鼓励地方的积极性和创造性。中美两国看似截然不同的过程，却走向同一个目标，即寻求中央与地方权力的合理分配和职能分工。关键之处不是英雄从哪里来，而是英雄要到哪里去。基于这个立论，我们先来看看美国的具体做法。
