中图分类号：DF2 文献标识码：A 文章编号：1008--4533(2007)06--0030--04 2007年3月14日国家颁布的“十一五”规划第21章第4节指出，健全城镇化发展的体制机制要进一步完善行政区划设置和管理模式。行政区划的设置关系到城镇的健康发展，当一个国家从传统的农业社会向工业社会转化时，往往会进行行政区划的改革。就目前而言，我国行政区划体制中争议最多的是地级市的设置，有人认为目前的地级市建制以及市管县体制是违宪的。我国没有宪政审查机制，作为宪法解释机构的全国人大常务委员会也没有就这一问题作出权威性的解释，笔者在此借鉴西方国家相关的宪法性案例，对此作一宪法学尝试性探讨。 一、我国行政区划体制合宪性问题的提出 行政区划中的地级市设置市管县体制可追溯到1958年，河北省撤销天津地区，将其所辖的武清、静海等12个县划归已改为省辖市的天津市领导，开创了省辖地级市可管辖县的先例。1959年，第二届全国人大第九次会议通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，对市管县体制作出了法律上的规定，直接推动了市管县体制的发展。至1960年，全国已有52个市领导243个县，约占全国县建制总数的八分之一。1961年以后，随着经济调整和整顿的开始，市管县体制停止了发展。至1966年，全国领导县的市下降到25个。 改革开放后，出于打破城乡二元社会体系考虑，1982年中共中央第51号文发出了改革地区体制、实行市领导县体制的通知，首先在江苏省试点。随后中央又发出《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求“积极试行地、市合并”，并把此作为1983年地方政府改革的一项重要内容。从此，市管县体制开始在全国范围内推行。到2001年底，全国共有地级行政建制332个，其中地级市265个，占到80%。地级市管县的数量占全国总数的70%。显然，市管县已成为中国地方行政体制的主要形式。 然而，随着市管县体制的推行，其弊端也逐渐显露出来。其一，增加了行政成本。一个地区改为市，马上五套班子就出来了，全国260多个地级市，每年地级市本级的财政支出就要在1300亿以上。其二，加大了城乡差距。地级市为了自身的发展，往往截留所辖县的资金，而将财政收支的压力，通过层层分解，压到了最基层的农村地区。 针对上述种种弊端，中央开始尝试取消地级市，推行省管县。全国农村税费改革工作会议就提到，具备条件的地方，可以推进“省直管县”的试点。从2002年起，浙江、广东、河南、辽宁、湖北等一些地方已经出现了在财政上省直管县的试点，浙江甚至已经在一些社会管理事务上进行省直管县的试点。 我国的行政区划体制是实行市管县还是省管县，争讼不已。其中最有力的一种观点认为，我国宪法有关行政区划的规定中，只有省、县、乡三个地方层级单位，设立地级市实施市管县体制是违背上述宪法条款的。[1]可见，在进行行政区划体制改革之前，有一个绕不开的问题是：我国目前行政区划中的市管县体制合宪吗？ 二、国外关于行政区划体制合宪性问题的做法与比较 1.地方政府单位设立的合宪性问题。20世纪70年代联邦德国各州曾进行过广泛的行政区划改革，大量县市合并。[2]38-39一些被合并的市县认为，地方自治受联邦基本法的保障，立法机关不能将已有的地方自治单位裁并。联邦德国宪法法院对此发展出了地方主体的“制度性保障”理论。该理论认为，宪法所保障的乃是乡镇和县这一“制度”得以在国家结构中存在而不遭废除，至于个别乡镇或县的存在与否，则不在宪法保障的范围之内。如果某一乡镇或县被国家废除或与其他地方自治团体合并，该乡镇或县不能主张宪法保障而要求不受废除或裁并，因为此时受废除或裁并者只不过是个别的某一乡镇或县，至于乡镇或县这一制度则仍存在于国家结构之中，因此裁并行为并不违反宪法。联邦宪法法院在承认了立法机关的裁量权之后，又指出，立法者在进行行政区划改革时应遵循一定的宪法原则。立法者在制定行政区划法律时，不得恣意立法，应具备下列要件：对涉及区域调整的地方自治团体，应事先给予充分的陈述意见的机会；对于相关重要事实须作适当且通盘的调查；对于公共利益及相关利弊得失应作广泛考虑；行政区划所欲达成的目标必须优于现状；须符合体系正义之要求不得违反禁止恣意原则；对于地方自治团体及其居民合并前后所产生之负担、侵害与利益应符合比例原则。[3]432-435 法国在制定第五共和宪法时，就曾对国家立法者在行政区划设定权方面的权限问题进行过探讨。第五共和宪法第72条第1项前段规定，法国的地方分为市镇、省以及海外地方，同条第1项后段又规定，“其它之地方，须依法律设立之”。可见宪法之外的其他地方则委托国会设定。“其它地方”究竟是指市镇、省以及海外地方以外的其他层级之地方，还是指除现有的市镇、省以及海外地方外的其他市镇、省或海外地方？在1958年制定第五共和宪法草案时，当时的制宪咨询委员会就对此一问题作出诠释。该委员会指出，若“其它地方”指的是现有的市镇、省以及海外地方之外，其他的市镇、省或海外地方，凡有增、删或合并现行地方单位时，均须由立法机关议决，如此，单就以总额约37000个市镇的增删或合并的立法工作量而言，国会就将不堪负荷。因此，赋予立法机关设立“其它地方”的权限，应指市镇、省或海外地方以外的地方层级而言，而不及于现有地方层级中各市镇、省的增、删与合并。[4]12-15也即在法国，地方政府单位的裁并设立都不需要通过国家立法机关，国家行政机关即可以作出，设立新一级地方层级则须通过国家立法机关。可见，在宪法所规定的层级之外，新设立一级地方层级，不仅不构成违宪，而且是国家立法机关的当然职责。因此，1972年7月5日第72-619号大区及其组织法增设“大区”为“地方”，是完全合乎宪法的。
