中图分类号：D922.1;D921 文献标识码：A 文章编号：1008-7095(2007)06-0005-10 一、引言 1993年12月，国务院作出了《关于实行分税制财政管理体制的决定》（以下简称“分税制决定”）。1994年，中央财政收入占全国财政总收入比例由上年的22%急升至56%，中央对全国的宏观调控能力空前加强。发展到2006年，中央财政收入占全国财政总收入的70%。[1]“但从地方的财政支出来看，同期地方财政支出占全国财政支出中的比重并未降低，反而上升了，1996年达到72.9%。”[2]由此，引发了中央和地方政府间的诸多矛盾。①对此，经济学界展开了研究，有的支持，有的反对。②法学学者也从各自的角度开展了研究，肯定了中央和地方政府的合理财政分权以及地方政府的财政地位，主张分权适度原则和事权与财权相结合原则。③ 本文的研究以中央和地方的财政分权或分税制的必要性为假设，但研究目标不是讨论分配比例的合理性以及确定合理比例的标准，而是讨论国务院是否有权作出“分税制决定”、谁有权作出分税制决定，从而提炼出对经济改革决策的合宪性和合法性论证具有一般意义的分析方法。本文作者之所以选择国务院的“分税制决定”在宪法上加以分析，最终目的“在于为政策问题的讨论出谋献策”；之所以选择这一是否合宪有疑问的“分税制决定”进行宪法分析，是因为宪法经济学的“研究对象是各种规则，因此，宪法经济学家对于那些在已定的规则内行事的政治行为是提不出什么政策建议”的。[3](PP333-334) 本文的研究将以现行宪法和法律的规定为前提。也就是说，本文的研究并非以宪法的修改为诉求，而是运用现行宪法的规定对分税制决定的解释性分析。之所以解释宪法而非建构宪法，是因为如果现行宪法能够释放出解决问题的功能就没有必要建构宪法，建构宪法毕竟需要更大的政治成本和更多的社会动员。解释宪法的方法很多，本文拟采用的解释框架则是法律优位原则（或法律支配主义）和法律保留原则。法律优位原则是指法律对行政的绝对支配，是一个行政法原则。根据宪法序言和第5条第2、3、4款的规定，这一原则也适用于宪政领域。同样，法律保留原则既是一个行政法原则也是一个宪法原则。[4]法律优位和法律保留原则的功能就是解决国家行政的合宪性和合法性。本文在进行这种解释时，对国务院是否具有作出“分税制决定”权，基于法不溯及既往的原则，是以当时有效的宪法和法律为依据的。 二、国务院是否具有宪法上的职权依据 国务院的“分税制决定”作为一种行为，可以区分为形式和内容两个方面。其中，“决定”是该行为的形式，“分税制”是该行为的内容。从形式上看，国务院具有宪法上的职权。宪法第89条第1项规定，国务院的职权之一是“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”。但形式不决定内容，国务院有权作出“决定”，不等于有权作出“分税制决定”。该项规定已明确指出，国务院作出决定必须“根据宪法和法律”。因此，国务院是否在宪法上有权作出“分税制决定”，关键是考察该行为的内容。 “分税制决定”的内容是什么呢？该决定指出：“分税制改革的原则和主要内容是：按照中央与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围；根据事权与财权相结合原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税收和地方税收体系，分设中央与地方两套税务机构分别征管；科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度；建立和健全分级预算制度，硬化各级预算约束。”由此看来，分税制虽然涉及税，但它安排的却不是有关政府与公民关系的征税与纳税，而是对中央和地方财权的划分即中央和地方政府间的权限分工。对此，经济学界、法学界和实务界其实都已经作过论证。[5] 国务院是否有权作出上述内容的决定呢？宪法第89条第4项规定，国务院“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”（本文简称为中央和地方政府之间权限的“具体划分”）。根据这一规定，中央和地方政府之间权限的“具体划分”属于国务院的职权，而基本权限的划分则不属于国务院而属于最高国家权力机关的职权。问题是，分税制是否属于中央和地方政府之间权限的“具体划分”？坦率地说，对这一问题的分析具有很大困难。于是，问题也就不得不转换为分税制是否属于中央和地方政府之间基本权限的划分，不得不考察是否属于最高国家权力机关的专有职权。 根据宪法第62条的规定，全国人民代表大会共有14项职权，以及“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”。要判断分税制决定权是否属于全国人民代表大会的职权，就要分析它是否与其中的一项或数项相对应。如果分税制所安排的是有关政府与公民之间的征税与纳税，那么就应当适用宪法第56条的规定，即“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”对此，已有学者作过论证。[6]（P161以下）根据这一规定，征税与纳税必须以法律为依据，有权制定法律的是最高国家权力机关。④但分税制所安排的是有关中央与地方政府间的权限分工，调整政府与公民之间征税与纳税关系的宪法条款并不一定适用于国务院与地方政府之间的关系。
