通常，宪法在颁布实施的时候，其所需要的配套法律不可能都已经制定得完美无缺，那么，如何处理好宪法与已经存在的旧法之间的关系和及时地制定出实施宪法所需要的新法律就成为制宪和修宪的时候不得不考虑的重要议题，这也就是本文所要讨论的宪法与法律的衔接问题。宪法与法律衔接得好不好，将直接影响宪法实施的效果。我国是一个实行制定法制度的国家，只有宪法和法律衔接得好，以宪法为核心构建一套内部和谐统一的法规范体系，宪法才可能具备全面实施的基本条件，否则宪法规定的不少内容在一定程度上就会被束之高阁。在我国，宪法与法律的衔接首先表现为宪法与全国人大及其常委会所制定的规范性法律文件的衔接。然而，在这个重要的环节上，我国的法律制度却存在不少的问题，这对宪法的实施已经产生了一些负面影响。对此，法律、法学工作者有义务予以重视。本文拟就此问题作一些探讨。 一、现行宪法与法律衔接不良的主要表现 我国宪法与法律衔接不好的问题由来已久，概括地说，过去20多年中，其主要体现在以下几个方面。 （一）许多因内容过时而在现实生活中已找不到调整对象的法律与现行宪法长期并存 对我国建国以来的法律及其有关问题的决定进行考察，①我们可以看到这样一些情况：在1982年宪法颁布之时，已经存在且未被明文废止的旧法的情况非常复杂，除了全国人民代表大会及其常务委员会制定或者批准的法律和有关问题的决定外，还有1949年9月中国人民政治协商会议第一次会议制定的规范性法律文件和1954年宪法颁布实施之前中央人民政府委员会制定和批准的规范性法律文件，一共有175件。其中1978年底以前的绝大部分法律文件内容已经过时，但由于没有被国家权力机关明确废止，其效力处于不确定状态，直到1987年11月24日全国人大常委会做出《全国人民代表大会常务委员会关于批准法制工作委员会关于对1978年底以前颁布的法律进行清理情况和意见报告的决定》（以下简称《决定》）为止。这个决定确定的此次法律清理的结果是：从1949年9月至1978年底，由中国人民政治协商会议第一次会议、中央人民政府委员会、全国人民代表大会及其常务委员会制定或者批准的法律共有134件，其中已经失效的有111件，继续有效或者继续有效但正在研究修改的有23件。已经失效的111件法律分为以下四种情况：已由新法规定废止的11件；已由新法代替的41件；由于调整对象变化或者情况变化而不再适用或者已经停止施行的29件；对某一特定问题作出的具有法律效力的决定、条例，已经过时的30件。对已失去法律效力的111件法律，除已由新法规定废止的11件以外，对其余的100件，由全国人大常委会明确这些法律已经不再适用，但是过去根据这些法律对有关问题做出的处理仍然是有效的。②根据这个决定可以认为，除已由新法规定废止的11件法律以外，其余的100件已经过时的法律文件的效力终止的时间应确定为1987年11月24日《决定》颁布之时。这些规范性的法律文件中有1949年9月中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》，中央人民政府委员会通过的《省各界人民代表会议组织通则》、《市各界人民代表会议组织通则》、《县各界人民代表会议组织通则》、《土地改革法》，还有从1954年到1958年各年的《国家经济建设公债条例》，1956年全国人大常委会通过的《农业生产合作社示范章程》、全国人大通过的《高级农业生产合作社示范章程》等等。时过境迁，这些规范性法律文件所调整的对象早已发生变化，甚至不复存在了，和1982年宪法更是毫不相干，它们在现实生活中已不发生实质性的规范作用，但由于没有经国家立法机关以某种法定形式明示废止，故一直和1982年宪法共存了5年。 （二）现行宪法及其修正案生效后，不少与宪法及其修正案的内容和用语不一致的法律长期存在 我们先看一看1982年12月4日宪法公布生效之时已经存在的法律以及此后这些法律被清理、修改的情况。现行宪法颁布后，1982年12月10日全国人民代表大会对《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《国务院组织法》、《全国人民代表大会组织法》和《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》作了重大修改，1983年9月全国人大常委会修改了《人民检察院组织法》和《人民法院组织法》。除此之外，全国人大及其常务委员会还从来没有对其他旧法进行过专门的合宪性审查和清理工作，迄今为止也没有一部法律因内容或用语与宪法不一致而被最高国家权力机关或其常设机关修改或宣布失效。 可能有人会问，上文提到的《决定》能否看成是对法律进行的一次合宪性审查和清理呢？笔者认为不能。该决定并没有明确说明此次法律清理的目的是什么，从本次清理的结果来看，除了对于《民族自治地方的人民代表大会和人民委员会组织条例》的清理③与宪法的衔接有点关系外，并不涉及宪法和旧法的衔接问题。本次清理主要是解决了法律的混乱问题。而且，考察清理后继续生效的1978年前的规范性法律文件，我们会发现与宪法内容和用语不一致的法律文件依然存在，这也可以说明这次的清理并不是专门针对宪法与旧法衔接的问题而进行的。 例如，在地方国家机构的设置方面，宪法与相关法律就有瑕疵。1954年宪法设置了“人民委员会”，其第62条规定：“地方各级人民委员会，即地方各级人民政府，是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关。”而1982年宪法设置的却不是“人民委员会”，而是“地方人民政府”，其第105条规定：“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。”这样的变化并不简单的是用语的变化。比较1954年宪法和1982年宪法的上述规定，人民委员会是“地方各级人民代表大会的执行机关”，地方人民政府是“地方各级国家权力机关的执行机关”，这两种表述的含义是不一样的。理由是，国家权力机关不仅仅指的是人民代表大会，还包括它的常设机关人民代表大会常务委员会。由于1954年宪法没有规定地方人民代表大会的常设机关，“省、市人民代表大会不再设立协商委员会，县人民代表大会不再设立常设委员会，它们原来所负常设机关方面的任务，由同级人民委员会担任。”④可见，1954年宪法规定的“人民委员会”的性质和1982年宪法规定的“地方人民政府”的性质是有区别的，人民委员会既是地方人民政府，又承担着应当由地方国家权力机关的常设机关履行的职权。所以，人民委员会和地方人民政府在法律性质和职权上是存在差别的。既然用语变了，机构的性质也变了，法律的相关规定也应当根据新修宪法进行相应的修改。但实际情况是，在清理之后仍继续生效的规范性法律文件中还能找到关于“人民委员会”的规定，这样的法律有：1954年12月31日全国人民代表大会常务委员会通过、现在还在生效的《城市街道办事处组织条例》，1958年1月9日全国人民代表大会常务委员会通过、现在仍有效的《户口登记条例》，1958年6月3日全国人民代表大会常务委员会通过、2005年12月29日才被第十届全国人民代表大会常务委员会明令废止的《农业税条例》等。⑤
